Wydatki socjalne rujnują budżety niemieckich gmin

dr Gerd Landsberg (fot. arch. autora)

Obserwator Finansowy: W tym roku niemieckie miasta i gminy zanotują łącznie 14 mld euro deficytu budżetowego. To najwięcej w historii RFN. Co trzeci samorząd lokalny nie ma zrównoważonego budżetu. Co się stało? Czy to wszystko wina międzynarodowego kryzysu finansowego?

Gerd Landsberg: Główny powód to fakt, że niemieckie miasta i gminy już od lat były strukturalnie niedofinansowane. Nawet w latach dobrej koniunktury gospodarczej samorządy lokalne były na minusie. Działo się tak, bo od 10-12 lat władze centralne w Berlinie oraz landy obarczały nas coraz to nowymi obowiązkami socjalnymi, nie przekazując pieniędzy na ten cel. Tylko w tym roku na wydatki socjalne przeznaczymy na poziomie lokalnym aż 42 mld euro. To kwota wyższa niż rok temu, mimo że w Niemczech spada bezrobocie. Jeśli nie znajdziemy jakiegoś systemowego rozwiązania, sytuacja się nie polepszy.

Stan finansów komunalnych nie zależy od tego, jak miasto czy gmina są zarządzane?

Jeśli w jakimś miejscu znacząco rośnie bezrobocie, to natychmiast spadają przychody z podatków i wzrastają wydatki na cele socjalne. Miasto lub gmina zadłużają się wtedy i wpadają w finansową pułapkę. Tak dzieje się szczególnie w regionach ze strukturalnymi problemami np. w Zagłębiu Ruhry. Takie miasta jak Duisburg czy Essen mają miliardowe długi i nigdy nie będą one w stanie wyjść z nich samodzielnie. Ponadto w miastach, które mają bezrobocie rzędu 15 proc. i spadającą liczbę mieszkańców (a są takie w Niemczech), nie da się mieć zbilansowanych finansów – bez względu na to, jak dobrze by Pan rządził.  

Ale jak to możliwe, że samorządy w Niemczech się zadłużają, skoro formalnie nie mają do tego prawa?

To prawda, że gminy nie mogą się tak zadłużać jak władze federalne, czy związkowe – mają nad sobą nadzory finansowe. Jednak samorządy stworzyły sobie rodzaj by-passa i zaczęły zaciągać krótkoterminowe kredyty obrotowe. Ponieważ te kredyty są regularnie odnawiane, przekształciły się w kredyty de facto długoterminowe, które finansują regularne zadania miast i gmin. W ostatnich latach ich skala dramatycznie wzrosła i łącznie wartość tych zobowiązań wynosi 38 mld euro. 

Czyli to nie Lehman Brothers wywołał rosnące zadłużenie niemieckich samorządów?

Kryzys sprawił, że mamy teraz nieco niższe wpływy z podatków, ale po stronie przychodów sytuacja powoli już się poprawia. Zagrożeniem jest jednak fakt, że wydatki socjalne nadal będą rosnąć.

Dlaczego? Skoro według prognoz gminy będą miały na swoim terenie coraz mniej bezrobotnych, powinny zaoszczędzić na ograniczeniu świadczeń socjalnych.

Niemieckie samorządy lokalne mają jednak wiele innych obowiązków socjalnych. Odpowiedzialne są m.in. za współfinansowanie podstawowego zabezpieczenia społecznego osób w podeszłych wieku. Jeśli więc ktoś ukończy 65 lat, a jego emerytura wynosi tylko tyle, co minimum socjalne, automatycznie otrzymuje dodatek w wysokości 25 proc. I ten dodatek finansują właśnie także gminy. Podobnie jest w przypadku bezrobotnych, którzy nie są już w stanie ponosić opłat za zajmowane mieszkanie – także w tej sytuacji gminy mają dodatkowe wydatki wynoszące do 70 proc. kosztów zakwaterowania osoby, która straciła pracę. Poza tym rosną koszty, jakie ponosimy na wsparcie osób niepełnosprawnych. Jeśli ktoś – obojętnie czy od urodzenia, czy w wyniku wypadku – potrzebuje do względnie normalnego życia jakiś środków technicznych, czy pomocy innych osób, wówczas to wsparcie opłacane jest ze środków samorządowych. Roczne wydatki na ten cel wynoszą w Niemczech już 10 mld euro i stale rosną. Medycyna bowiem częściej niż kiedyś jest w stanie ratować ludzkie życie, ale odpowiednio wydłuża się okres, kiedy te osoby nie mogą samodzielnie funkcjonować. Te trzy zagadnienia to główne powody wzrostu naszych wydatków na cele socjalne. Doszło do tego, że opieka socjalna w Niemczech jest dziś w dużej mierze finansowana z kredytów.

Tymczasem w Niemczech rząd federalny i władze landów prowadzą politykę redukcji wydatków. Czy ta konieczność oszczędzania nie powinna dotrzeć również do niemieckich miast i gmin?

To już dotyka nas bardzo mocno. Gminy mają co prawda niezależne źródła wpływów m.in. z podatków od przedsiębiorstw i nieruchomości oraz z różnego rodzaju opłat urzędowych, ale jednak najważniejszą pozycję po stronie naszych dochodów stanowią dotacje federalne i landowe, które są przeznaczone na zadania zlecone. Łącznie dają one więcej niż jedną trzecią budżetów samorządów lokalnych. Ponieważ w niemieckiej ustawie zasadniczej mamy teraz zapis, że od 2020 r. kraje związkowe muszą mieć zrównoważone budżety, landy przekazują nam teraz mniej środków niż wcześniej. Dzieje się tak mimo że nie został ograniczony zakres naszych zadań. Na dłuższą metę sytuacja jest nie do utrzymania i wymaga bardzo poważnej debaty publicznej i decyzji politycznych. Nie można przecież oszczędzać nie zmniejszać zakresu obligatoryjnych wydatków.

Czy niemieccy samorządowcy są tak słabi, że nie są w stanie uchronić  się przed decyzjami ministrów różnego szczebla?

Jest to model polityczny, w którym niektórzy chcą się posługiwać pieniędzmi innych ludzi. To znaczy jedni politycy postanawiają coś dobrego, co ucieszy wyborców, po czym każą innym to wykonać i za to jeszcze zapłacić. W Niemczech ma to przyczyny historyczne. Gminy są częścią federacji i landów, które stanowią prawo i gdzie myśli się przede wszystkim o kwestiach ogólnonarodowych i regionalnych, a dopiero w dalszej kolejności o samorządach lokalnych. Zmiana tego sposobu działania jest jednym z celów naszego zrzeszenia i to w dużej mierze już nam się to udaje. W niemieckiej konstytucji mamy bowiem zapis, który zakazuje władzom federalnym przekazywania samorządom lokalnym dodatkowych zadań bez równoczesnego zapewnienia środków na ich realizację. Dotyczy to jednak zadań, które pojawiają się w przyszłości, i niestety nie obejmuje tych, którymi obarczono nas wcześniej. Podobna zasada łączności zadań i wydatków została zapisana na poziomie regionalnym, czyli w konstytucjach wszystkich landów. Mówiąc prościej oznacza to, że ten, kto zamawia, też i płaci. W tym miesiącu ta reguła stała się głośna w Niemczech. Władze Północnej Nadrenii-Westfalii zdecydowały wcześniej, że od 2013 r. gminy mają zapewnić wszystkim dzieciom poniżej trzeciego roku życia miejsce w przedszkolu albo ewentualnie opłacić ich opiekunkę. To są oczywiście ogromne koszty i ta regulacja została zaskarżona do regionalnego trybunału konstytucyjnego. I mimo że nie było to zupełnie nowe zadanie gmin, lecz jedynie poszerzenie jego zakresu, to sędziowie zdecydowali, że to land Północna Nadrenia-Westfalia musi za wszystko zapłacić z kasy regionalnej. Dzięki temu w Niemczech zmienia się kultura przenoszenia obowiązków na inne szczeble, ale dzieje się to powoli.

Jakie konsekwencje dla mieszkańców będzie miało rekordowe zadłużenie samorządów w Niemczech? Czy ograniczony zostanie zakres usług komunalnych, czy może też wzrosną różnego rodzaju opłaty lokalne?

Sytuacja jest już tak poważna, że gminy nie są już w stanie samodzielnie poradzić sobie z problemem zadłużenia. Oczywiście, oszczędzają i podnoszą opłaty, ale muszą to robić tak, by ograniczyć społeczne koszty tych decyzji. Przecież gdyby bilety na pływalnie miały pokrywać koszty ich utrzymania, to prawie nikt nie mógłby sobie pozwolić, by chodzić na basen. Albo przedszkola – opłaty, jakie w Niemczech rodzice ponoszą za miejsce ich dzieci w przedszkolu, pokrywają zaledwie 15 proc. wydatków. Całkowita rezygnacja z subwencjonowania tych instytucji jest więc niemożliwa. To, co możemy robić, to m.in. zwiększać współpracę między samorządami. Tworzone są więc wspólne placówki szkolne i jednostki straży pożarnej oraz wspólnie wykupywane są usługi informatyczne. Jednak te kwestie, czy modernizacja administracji nie mają takiego znaczenia jak wydatki socjalne. Ich zakres i finansowanie muszą zostać w Niemczech uregulowane na nowo.

To jednak długi proces. Jakie mogą być konsekwencje obecnego kryzysu finansów w niemieckich samorządach?

Jeśli wydatki socjalne nadal będą nas przygniatać, to gminy utracą swoją autonomię i możliwości swobodnego działania. Mamy już w Niemczech miasta i gminy, którym pozostaje zaledwie 8-10 proc. całego budżetu na finansowanie działań nieobowiązkowych, czyli np. wspieranie stowarzyszeń, centrów młodzieżowych, czy wydarzeń kulturalnych. Jeśli ten trend będzie się utrzymywał, to samorządy staną się ośrodkami wykonującymi wyłącznie ustawy federalne i landowe. Ludzie, którzy angażują się w politykę na szczeblu lokalnym, bo chcą coś  zrobić i którzy teraz nie mogą wykazać się żadną inicjatywą, bo nie ma to pieniędzy, mogą czuć się sfrustrowani i z czasem być może wycofają się z samorządów. Byłoby to bardzo negatywną zjawisko, które osłabiłoby naszą demokrację lokalną.  

To jakie może być systemowe rozwiązanie kryzysu finansów samorządów  Niemczech?

Nie rozwiążemy tego problemu zmieniając coś po stronie przychodów samorządów. Tam nie ma wiele możliwości manewru. Kluczem są wydatki. Potrzebujemy w Niemczech systemów zabezpieczeń socjalnych, które byłyby zrównoważone  w formie i finansowane inaczej niż teraz. W konsekwencji będzie to zapewne oznaczać, że obywatele będą musieli przeznaczać więcej pieniędzy na te cele.

Rozmawiał: Andrzej Godlewski

Dr Gerd Landsberg jest dyrektorem generalnym Niemieckiego Związku Miast i Gmin

dr Gerd Landsberg (fot. arch. autora)

Zamknij pokaz zdjęć