Nowe fundusze rozwojowe do pomocy regionom

22.06.2017
Po 2022 roku radykalnie zmienią się zasady wsparcia dla Polski płynącego z UE. Aby przygotować się do prowadzenia regionalnej polityki rozwojowej bez wsparcia funduszy unijnych polskie regiony, którymi zarządzają samorządy wojewódzkie tworzą Regionalne Fundusze Rozwoju. Na razie powstało ich sześć.


Obecna perspektywa budżetu Unii Europejskiej obejmująca lata 2014-2020 jest ostatnią tak hojną dla naszego kraju. Pieniądze z niej można będzie wykorzystywać jeszcze do roku 2022, ale potem zmienią się zasady polityki spójności. Unia Europejska zamierza przyznać więcej środków na wspólne, transgraniczne inwestycje, na nowe technologie i innowacje, a być może także na cele społeczne, wynikające z problemów migracyjnych. Niewykluczone też, że kraje strefy euro utworzą osobny budżet, co sprawi, że mniej będzie pieniędzy na realizację polityki spójności, czyli wyrównywanie poziomów rozwoju poszczególnych regionów.

Polskie regiony, którymi zarządzają samorządy wojewódzkie, powinny przygotować się do prowadzenia regionalnej polityki rozwojowej bez wsparcia funduszy unijnych lub przy znacznie mniejszym wsparciu, niż dotychczas. W tym celu tworzone są Regionalne Fundusze Rozwoju (RFR).

Recykling funduszy unijnych

W perspektywie finansowej 2007-2013 wprowadzone zostały zwrotne instrumenty finansowe w postaci pożyczek i gwarancji. Przedsiębiorstwa oraz samorządy mogły korzystać z Inicjatywy JESSICA (Joint European Suport for Sustainable Investment in City Areas, co oznacza wspólne europejskie wsparcie na rzecz trwałych inwestycji w obszarach miejskich) oraz Inicjatywy JEREMIE (Joint European Resources for Micro-to-Medium Enterprises – europejskie zasoby dla przedsiębiorstw od mikro do średnich). Zgodnie z wartością z podpisanych umów, na realizację Inicjatywy JESSICA w Polsce przeznaczono 1,11 mld zł. Na realizację inicjatywy JEREMIE 1,7 mld zł. Środki z JESSICA i z JEREMY pochodzą z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Banku Inwestycyjnego, a w przypadku JESSICA także z Banku Rozwoju Rady Europy. Są przeznaczane na cele, określone przez Regionalne Programy Operacyjne, które są tworzone w każdym województwie zgodnie z rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady Europejskiej z 2013 roku.

Zgodnie z ustawą z lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014–2020 (tzw. „ustawa wdrożeniowa”) oraz z rozporządzeniem Rady Unii Europejskiej środki zwrotne (tzw. instrumenty inżynierii finansowej, czyli pożyczki, gwarancje) zwracane przez odbiorców pomocy unijnej są ponownie wykorzystywane, a ich dysponentami są zarządy województw. Środki te są gromadzone na rachunkach w Banku Gospodarstwa Krajowego i uruchamiane przez BGK wyłącznie na wniosek województwa.

O ile pozyskiwanie i wydawanie funduszy unijnych – zarówno środków zwrotnych, jak i bezzwrotnych  – podlega bardzo restrykcyjnym regulacjom i wymaga akceptacji Komisji Europejskiej, o tyle pieniądze, które wróciły do województw od podmiotów, które wykorzystały pożyczki i gwarancje restrykcjom takim nie podlegają. Mogą być ponownie wykorzystywane na cele rozwojowe, zdefiniowane w ramach województw. Mamy więc coś w rodzaju recyklingu funduszy unijnych – województwa nie muszą tłumaczyć się z pieniędzy odzyskanych w ramach instrumentów finansowych.

Wystartowali

Ustawa z 2014 roku nie określała, jakie formy prawne mają mieć instytucje zajmujące się polityką rozwojową w województwach przy wykorzystaniu instrumentów finansowych. Samorządy wojewódzkie tworzyły fundusze pożyczkowe lub/i fundusze gwarancyjne, które miały nieokreśloną formę prawną. Najwyższa Izba Kontroli podawała w wątpliwość funkcjonowanie takich instytucji, uważając, że instytucją zarządzającą środkami zwrotnymi, także po ich „recyklingu” w ramach regionów, może być zarząd województwa, a nie osobny podmiot, któremu powierzono to zadanie. Możliwość tworzenia osobnych funduszy zostanie jednak zapisana w znowelizowanej „ustawie wdrożeniowej”, która jest przygotowywana przez Radę Ministrów. Województwa już wcześniej dostały od rządu „zielone światło” i zaczęły tworzyć regionalne (wojewódzkie) fundusze rozwojowe, nie czekając na przyjęcie nowelizacji.

Na razie powstało sześć funduszy: wielkopolski, pomorski, pomorsko-kujawski, dolnośląski, podkarpacki i opolski. Dwa ostatnie zarejestrowały się przed paroma tygodniami i jeszcze nie podjęły działalności, aczkolwiek mają na nią pomysł.

Celem RFR jest wspieranie branż i projektów biznesowych, które zostały przez zarządy województw uznane za priorytetowe dla danego regionu. Fundusze nie są i nie będą głównym dostarczycielem kapitału dla tych przedsięwzięć. Nie mają na to wystarczającej siły finansowej. Mogą natomiast pełnić rolę pomocniczą – instytucji, które zapełniają lukę płynnościową. Chodzi między innymi o pożyczki dla firm, które mają zbyt krótką historię, by mogły starać się o kredyt lub ich projekty  wydają się bankom komercyjnym zbyt ryzykowne, by udzielać im wsparcia. Są też przypadki, gdy banki mogłyby udzielić kredytu, lecz na warunkach niekorzystnych – wliczają w oprocentowanie wysoką marżę za ryzyko.

RFR-y nie udzielają same pożyczek, lecz posługują się pośrednikami finansowymi – zwykle bankami spółdzielczymi lub małymi spółkami, specjalizującymi się w usługach finansowych. Dla dużych banków komercyjnych działalność taka byłaby nieopłacalna, gdyż jej skala jest zbyt mała, a konieczne byłoby stworzenie dla usługi specjalnego programu komputerowego.

Między rynkiem a pomocą

Z drugiej strony RFR-y nie powinny wyręczać banków komercyjnych w finansowaniu przedsięwzięć, które doskonale sobie radzą na rynku. Oferowanie takim firmom kredytów na warunkach preferencyjnych zakłócałoby konkurencję. To są ogólniejsze problemy, dotyczące wsparcia ze środków unijnych. Zapewne jakaś część firm, które uzyskały pomoc bezzwrotną lub zwrotną miała dostęp do kredytów bankowych na warunkach rynkowych. Unijne wsparcie dało im dodatkową korzyść, ale kosztem innych firm, które jej nie otrzymały.

– Problemem, przed którym staną RFR-y jest „kanibalizacja” funduszy. Chodzi o to, by nie wspierały tych aktywności, które mogą być wspierane przez fundusze spójności UE – mówi Patrycja Wolińska-Bartkiewicz, dyrektor zarządzająca pionem Funduszy Europejskich w Banku Gospodarstwa Krajowego.

Pierwsze miesiące działania RFR-ów pokazały też, że ich forma prawna musi zostać dostosowana do polskich i lokalnych realiów. Jako spółki kapitałowe podlegają przepisom Kodeksu Spółek Handlowych, ale celem regionalnych funduszy rozwojowych jest polityka rozwojowa, polegająca na udzielaniu pożyczek i gwarancji według stawek niższych niż rynkowe. Tym samym będą one działać na zasadzie non-profit.

Innym problemem prawnym, z którym muszą się uporać RFR-y jest podatek dochodowy – CIT. Jako spółki podlegają takim samym zasadom opodatkowania, jak inne podmioty prawne. Co więcej, fiskus, maksymalizując przychody podatkowe może mieć zastrzeżenia do operacji przeprowadzanych przez fundusze, uznając, że celowo zaniżają one zyski. To oczywiście będzie stało w sprzeczności z celem statutowym funduszy, dopuszczającym operacje nierynkowe, czyli z założenia niedochodowe lub o zaniżonych dochodach. Najprostszym i najwłaściwszym rozwiązaniem byłoby przyjęcie ustawy o regionalnych funduszach rozwojowych i nadanie im specjalnej formy prawnej, pozwalającej na jak najbardziej elastyczne działanie, a jednocześnie zwalniającej fundusze z CIT.

Trudniejszą sprawą będzie wyłączenie ich spod rygorów ustawy o zamówieniach publicznych, na co niektóre zarządy mają nadzieję. Przepisy o zamówieniach publicznych muszą być zgodne z prawem unijnym, a nie ulega wątpliwości, że RFR-y są i będą podmiotami publicznymi.

Innym problemem mogą okazać się za kilka lat znaczne różnice kapitałowe. Wielkość środków, jakimi dysponują i będą dysponować w przyszłych latach RFR-y zależy od tego, w jakim stopniu województwa w polityce rozwojowej preferowały pomoc zwrotną – instrumenty inżynierii finansowej. Niektóre obawiały się, że pomoc zwrotna po „recyklingu” już do nich nie wróci, że rząd, wbrew ustawie znajdzie sposób na ich przejęcie. Dlatego wolały wspierać rozwój dotacjami z funduszy unijnych, a nie pożyczkami. Ten brak zaufania może się dla nich okazać szkodliwy, gdyż tworzone RFR-y będą miały mniej środków do dyspozycji.

Istotne jest to, że środki RFR-ów nie wchodzą do bilansu statystyki finansów publicznych. Innymi słowy – nie wpływają na wysokość deficytu finansów publicznych. Nie ma więc niebezpieczeństwa, że w trudnej sytuacji budżetu centralnego zostaną przez rząd przejęte.

Jak to działa w praktyce

Pomorski Fundusz Rozwoju rozpoczął działalność operacyjną ponad rok temu – 1 kwietnia 2016 roku – przejmując w drodze cesji od Banku Gospodarstwa Krajowego w zarządzanie 57 umów operacyjnych o wartości  527,5 mln zł  zawartych z 15 pośrednikami finansowymi. Obecnie Pomorski Fundusz Rozwoju zarządza 70 umowami operacyjnymi o łącznej wartości 605,7 mln zł. Spółka współpracuje z 15 pośrednikami finansowymi, którzy wcześniej zajmowali się dystrybucją pomocy zwrotnej dla małych i średnich przedsiębiorstw w ramach inicjatywy JEREMIE. Są to fundusze pożyczkowe, fundusze poręczeniowe, banki krajowe i spółdzielcze oraz inne podmioty finansowe.

Spółka nie udziela wsparcia bezpośrednio, czynią to pośrednicy, z którymi Pomorski Fundusz Rozwojowy zawarł umowy operacyjne. W Funduszu trwają prace nad aktualizacją Strategii Inwestycyjnej na lata 2017-2018, w której zostaną określone obszary, które będą miały dostęp do pożyczek i gwarancji. Dotychczas dzięki działalności Funduszu sektor MŚP został zasilony kwotą ponad 45 mln zł. Udzielonych zostało 420 pożyczek i poręczeń.

Kujawsko-Pomorski Fundusz Regionalny został utworzony 26 stycznia 2017 roku przez samorząd Województwa Kujawsko-Pomorskiego. Powstał poprzez podział i wydzielenie części majątku Kujawsko-Pomorskiego Funduszu Pożyczkowego w Toruniu. Po dawnym funduszu pożyczkowym przejął 15 umów. Docelowo przejmie ze starej perspektywy budżetowej 180 mln zł, z nowej będzie miał do dyspozycji 103,5 mln euro. Z pożyczek i gwarancji skorzysta ponad 4000 przedsiębiorstw – to na razie plany. Stopa procentowa jest niższa od rynkowej. Klienci płacą oprocentowanie 2,75-3 proc. rocznie. Możliwe jest także udzielenie kredytów preferencyjnych na 0,5 proc.

Teoretycznie pierwszym funduszem rozwoju jest fundusz dolnośląski, który został zarejestrowany jako spółka z o.o. już w 2012 roku, ale przez pierwsze lata jego zadaniem było dystrybuowanie środków z w ramach Inicjatywy JEREMIE. Pieniądze trafiły do blisko 6 tysięcy przedsiębiorstw i są sukcesywnie przez nie zwracane. W 2016 roku powierzono spółce zadanie wspierania dolnośląskich przedsiębiorstw (MŚP) za pomocą zwrotnych instrumentów finansowych, ze środków post-JEREMIE. W III kwartale 2016 roku uruchomił pierwsze pożyczki – w sumie 70 mln zł. Łącznie będzie miał do dyspozycji ponad 400 mln zł ze starej perspektywy budżetowej i nieco więcej z nowej perspektywy. Skorzysta z nich kilka tysięcy przedsiębiorstw. Fundusz współpracuje z siedmioma pośrednikami finansowymi. Kredyty są oprocentowane na 2,83 proc.

W styczniu 2017 roku zapadła decyzja o powołaniu spółki Opolski Regionalny Fundusz Rozwoju (ORFR). 16 radnych głosowało za powołaniem, sześciu było przeciwnych. ORFR ma być na początek zasilony pieniędzmi, które w perspektywie budżetowej 2007-2013 przeznaczane były na pożyczki udzielane przez Wojewódzki Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w Opolu. To kilkanaście milionów złotych. Do tego władze regionu chcą dołożyć 5 mln zł z budżetu. W przyszłości do spółki mają trafić też pieniądze z „recyklingu” z nowej perspektywy budżetowej – 64 mln euro. Spółka została zarejestrowana w marcu. Jej kapitał zakładowy to 3 mln zł – jedynym właścicielem, podobnie jak w przypadku innych funduszy regionalnych jest województwo, w tym wypadku opolskie.

Fundusz współpracuje z innymi instytucjami, zajmującymi się wsparciem dla gospodarki regionu, między innymi Opolskim Centrum Rozwoju Gospodarki. Jednym z pomysłów na funkcjonowanie Funduszu jest oferowanie przedsiębiorcom usług doradczych. Władze funduszu nie wykluczają w przyszłości wspierania małych i średnich przedsiębiorstw przez tworzenie wspólnych spółek kapitałowych.

Najmłodsze, zarejestrowane zaledwie kilka tygodni temu fundusze to Podkarpacki Fundusz Rozwoju i Opolski Fundusz Rozwoju.

Środki udostępniane pośrednikom finansowym powinny być przeznaczone wyłącznie na finansowanie potrzeb inwestycyjnych i rozwojowych przedsiębiorców mikro i małych. Niedopuszczalne jest udzielanie przez pośredników  wsparcia na cele nie związane z działalnością gospodarczą, kredytów konsumpcyjnych, spłata innych zobowiązań, itp.

Fundusze zapowiadają stworzenie strategii inwestycyjnej, w której określone zostaną preferowane branże i rodzaje działalności. Na razie jednak takie strategie są w najlepszym razie na etapie przygotowań.

Zdaniem Patrycji Wolińskiej-Bartkiewicz RFR-y będą musiały uczyć się przez kilka lat jak skutecznie wspomagać rozwój regionu. Powinny koncentrować się na priorytetowych branżach oraz określonych rodzajach działalności. Mogą pomagać w aktywizacji zawodowej, wspierać eksport (w granicach dopuszczalnych w WTO i OECD) i kluczowe dla regionu przedsiębiorstwa. Ich reguły powinny być elastyczne, gdyż każdy region ma inną specyfikę. Będą mogły korzystać z dodatkowych środków – np. wchodzić w spółki z prywatnymi inwestorami, korzystać z pożyczek z Europejskiego Banku Rozwoju. Mogą stać się ważnymi w skali regionu wehikułami finansowymi, po tym, gdy zabraknie pieniędzy unijnych.


Tagi


Artykuły powiązane

Popularne artykuły

test