Odpowiedzialne inwestowanie w sektorze pierwszym gospodarki – regulowanie land grabbingu

(©Envato)

W procesie „cywilizowania” zjawiska land grabbingu przy użyciu środków prawnych istotną rolę odgrywają wytyczne  i zasady opracowane przez organizacje międzynarodowe (np. FAO, Bank Światowy czy OECD) i regionalne (Unia Afrykańska, Afrykański Bank Rozwoju, Komisja Gospodarcza ONZ ds. Afryki) traktujące o odpowiedzialnym inwestowaniu. Taki rodzaj inwestycji odnosi się do tworzenia produktywnych aktywów i akumulacji kapitału, zorientowanych na wspieranie realizacji bezpieczeństwa żywnościowego i zrównoważonego rozwoju.

Odpowiedzialne inwestowanie, które winno być podejmowane przez szerokie grono interesariuszy, wymaga poszanowania, ochrony i promowania praw człowieka, w tym stopniowej realizacji prawa do odpowiedniego wyżywienia w kontekście bezpieczeństwa żywnościowego, zgodnie z Powszechną Deklaracją Praw Człowieka i innymi powiązanymi instrumentami w tym zakresie, (m.in. Deklaracją ONZ o prawach ludności rdzennej z września 2007 r. czy Deklaracją Międzynarodowej Organizacji Pracy (MOP) w sprawie podstawowych zasad i praw w pracy z czerwca 1998 r.).

Żywność jako broń – rzecz o land grabbingu

Instrumenty prawne określające zasady odpowiedzialnego inwestowania w sektorze rolnictwa można podzielić na dwa poziomy, tj. na globalny i regionalny. Należy w tym miejscu zaznaczyć, że regulacje te są dobrowolne i niewiążące. Powinno się je interpretować i stosować zgodnie z istniejącymi obowiązkami na mocy prawa krajowego i międzynarodowego, z należytym uwzględnieniem dobrowolnych zobowiązań wynikających z odpowiednich instrumentów regionalnych i międzynarodowych.

Poniżej zostaną scharakteryzowane wybrane regulacje organizacji międzynarodowych i afrykańskich.

Na poziomie globalnym pierwszą regulacją, która odniosła się do zjawiska wykupu ziemi rolniczej był Zestaw minimalnych zasad i środków służących sprostaniu wyzwaniom związanym z prawami człowieka w aspekcie nabywania i dzierżawy ziemi rolniczej na dużą skalę przygotowany przez ówczesnego Specjalnego Sprawozdawcę ONZ ds. Prawa do Wyżywienia – Oliviera de Schuttera. W dokumencie tym stwierdza się, że inwestycje na dużą skalę w grunty rolne mogą działać z korzyścią dla wszystkich zaangażowanych stron, pod warunkiem że istnieją odpowiednie ramy instytucjonalne. Jeśli ich nie ma w momencie podejmowania inwestycji, to pojawienie się dużych inwestorów może zmniejszyć prawdopodobieństwo, że w ogóle powstaną, ponieważ inwestorzy mogą uzyskać wystarczające wpływy, aby uniknąć regulacji potencjalnie ograniczających ich własnych interesów. Zestaw ten obejmuje jedenaście zasad:

1. Negocjacje prowadzące do zawarcia umów inwestycyjnych powinny być prowadzone w pełni transparentny sposób i przy udziale lokalnych społeczności;
2. Wszelkie zmiany w użytkowaniu gruntów mogą mieć miejsce tylko za dobrowolną, wcześniejszą i świadomą zgodą (FPIC) zainteresowanych lokalnych społeczności. Przymusowe przesiedlenia powinny mieć miejsce tylko w najbardziej wyjątkowych okolicznościach. Są one dopuszczalne na mocy prawa międzynarodowego tylko wtedy gdy: a) są zgodne z lokalnie obowiązującym ustawodawstwem; b) jest to uzasadnione jako niezbędne dla ogólnego dobrobytu; oraz c) towarzyszą im odpowiednie odszkodowania i alternatywne przesiedlenia lub dostęp do gruntów produkcyjnych;
3. W celu trwałego zapewnienia ochrony praw lokalnych społeczności, państwa powinny przyjąć przepisy je chroniące i określające szczegółowo warunki, w jakich mogą nastąpić zmiany w użytkowaniu gruntów lub przesiedlenia;
4. Lokalna ludność powinna korzystać z dochodów generowanych przez umowę inwestycyjną. Umowy te powinny priorytetowo traktować potrzeby rozwojowe lokalnej społeczności i dążyć do osiągnięcia rozwiązań, które zapewniają odpowiednią równowagę między interesami wszystkich stron;
5. W krajach, w których występują wysokie poziomy ubóstwa na obszarach wiejskich i nie ma możliwości zatrudnienia w innych sektorach gospodarki, państwa przyjmujące i inwestorzy powinni stworzyć i promować systemy rolnicze, które są wystarczająco pracochłonne, aby przyczyniać się do kreacji zatrudnienia;
6. Państwa przyjmujące i inwestorzy powinni współpracować w celu określenia sposobów zapewnienia, że produkcja rolna szanuje środowisko naturalne i nie przyspiesza zmian klimatu, zubożenia gleby i wyczerpywania się zasobów wody słodkiej;
7. Bez względu na treść porozumienia istotne jest, aby zobowiązania inwestora były zdefiniowane w jasny sposób, a obowiązki te były wykonalne, na przykład poprzez uwzględnienie z wyprzedzeniem określonych sankcji w przypadku niezgodności;
8. Umowy inwestycyjne z krajami będącymi importerami żywności netto powinny zawierać klauzulę określającą pewne procentowe minimum wyprodukowanych plonów, które będzie sprzedawane na lokalnych rynkach oraz możliwość zwiększenia tego udziału w uzgodnionych z wyprzedzeniem proporcjach, jeżeli ceny produktów rolnych osiągną określone poziomy na rynkach międzynarodowych;
9. W celu określenia konsekwencji inwestycji dla korzystania z prawa do wyżywienia, przed zakończeniem negocjacji należy przeprowadzić ocenę skutków w zakresie: a) lokalnego zatrudnienia i dochodów, z podziałem na płeć oraz tam, gdzie dotyczy – według grup etnicznych; b) dostępu do zasobów produkcyjnych przez lokalne społeczności, w tym pasterzy i wędrownych rolników; c) pojawienia się nowych technologii oraz inwestycji w infrastrukturę; d) wpływu na środowisko naturalne, w tym zubożenia gleby czy wykorzystania zasobów wody; oraz e) ekonomicznego dostępu, fizycznej dostępności i adekwatności żywności;
10. Państwa powinny konsultować się i współpracować w dobrej wierze z zainteresowaną ludnością rdzenną w celu uzyskania jej dobrowolnej i świadomej zgody przed zatwierdzeniem jakiegokolwiek projektu mającego wpływ na jej ziemie oraz zasoby,
11. Najemni pracownicy rolni powinni mieć zapewnioną odpowiednią ochronę, zaś ich podstawowe prawa człowieka i prawa pracownicze powinny być określone w ustawodawstwie i egzekwowane w praktyce zgodnie z obowiązującymi instrumentami MOP.

Kolejnym ważnym dokumentem były Zasady dla odpowiedzialnych inwestycji rolnych, które szanują prawa, środki do życia i zasoby uzgodnione przez UNCTAD, FAO, IFAD i Bank Światowy w 2010 r.

Zasady obejmują następujące wskazania:

– respektowanie istniejących praw do ziemi i powiązanych zasobów;

– niezagrażanie bezpieczeństwu żywnościowemu, a raczej jego wzmacnianie;

– zagwarantowanie przejrzystych, możliwych do monitorowania i zapewniających odpowiedzialność wszystkich interesariuszy (w ramach odpowiedniego biznesu, prawa i środowiska regulacyjnego) procesów uzyskiwania dostępu do gruntów i innych zasobów, a następnie dokonywania związanych z nimi inwestycji;

– konsultacje ze wszystkimi osobami, których umowy dotyczą oraz rejestrowanie i respektowanie tych uzgodnień;

– zapewnienie przez inwestorów, że projekty są zgodne z prawem, odzwierciedlają najlepsze praktyki branżowe, są opłacalne ekonomicznie i skutkują trwałą wspólną wartością;

– generowanie przez inwestycje pożądanych skutków społecznych i redystrybucyjnych;

– ilościowe określanie oddziaływania projektu na środowisko i podejmowanie środków w celu zachęcania do zrównoważonego wykorzystania zasobów przy jednoczesnym minimalizowaniu ryzyka i negatywnych skutków oraz ich łagodzenia.

Innym istotnym dokumentem były Zasady dotyczące odpowiedzialnych inwestycji w rolnictwie i systemach żywnościowych opracowane przez Komitet ds. światowego bezpieczeństwa żywnościowego (ang. Committee on World Food Security, CFS) w 2014 r. Zasady ilustrują zintegrowany i wieloaspektowy charakter bezpieczeństwa żywnościowego. Składa się na nie dziesięć wytycznych:

1. Przyczynianie się do zapewnienia bezpieczeństwa żywnościowego i wyżywienia;
2. Kontrybuowanie do zrównoważonego i sprzyjającego włączeniu społecznemu rozwoju gospodarczego oraz do eliminacji ubóstwa;
3. Promowanie równości płci i wzmocnienie pozycji kobiet;
4. Zaangażowanie i wzmacnianie pozycji młodzieży;
5. Poszanowanie prawowitego prawa własności ziemi, łowisk i lasów oraz dostępu do wody;
6. Ochrona i zarządzanie zasobami naturalnymi w sposób trwały, oraz zwiększanie odporności i zmniejszanie ryzyka katastrof;
7. Poszanowanie dziedzictwa kulturowego i tradycyjnej wiedzy oraz wspieranie różnorodności, w tym genetycznej, oraz innowacji;
8. Promowanie bezpiecznego oraz zdrowego rolnictwa i systemów żywnościowych;
9. Uwzględnianie inkluzywnych i przejrzystych struktur zarządzania, procesów decyzyjnych i mechanizmów składania skarg, dostępnych dla wszystkich; oraz
10. Ocenianie i zajmowanie się skutkami gospodarczymi, społecznymi, środowiskowymi i kulturowymi (przy uwzględnianiu położenia drobnych rolników, oraz takich kategorii jak płeć czy wiek) oraz poszanowanie praw człowieka i promowanie odpowiedzialności każdego podmiotu wobec wszystkich istotnych interesariuszy, zwłaszcza tych najbardziej wrażliwych.

Nieco inny charakter od wyżej referowanych dokumentów mają Ramy polityki dla inwestycji w rolnictwie opracowane przez OECD w 2014 r., które obliczone są  na wspieranie krajów w ocenie i projektowaniu polityki w celu mobilizacji sektora prywatnego do inwestycji w rolnictwie dla stabilnego wzrostu gospodarczego i zrównoważonego rozwoju. Ramy stanowią elastyczne narzędzie proponujące rządom szereg pytań (część pierwsza) oraz wskazówek (część druga) w dziesięciu obszarach, które należy rozważyć przy tworzeniu atrakcyjnego środowiska dla inwestorów oraz przy zwiększaniu korzyści rozwojowych płynących z inwestycji rolnych. Bazują one na dobrych praktykach z krajów OECD i spoza tej Organizacji. Do kluczowych zidentyfikowanych obszarów polityk OECD zalicza:

– politykę inwestycyjną;

– promocję i ułatwianie inwestycji;

– rozwój infrastruktury;

– politykę handlową;

– rozwój sektora finansowego;

– zasoby ludzkie, badania i innowacje;

– politykę podatkową;

– zarządzanie ryzykiem;

– odpowiedzialne prowadzenie biznesu; oraz

– zrównoważone wykorzystanie zasobów naturalnych i zarządzanie środowiskiem.

Wojna w Ukrainie i jej wpływ na bezpieczeństwo żywnościowe na świecie

W dokumencie OECD stwierdza się, że promowanie dobrze ukierunkowanych inwestycji rolnych wymaga jasnej strategicznej wizji identyfikującej kluczowe produkty rolne i ich elementy w łańcuchu wartości, dla których najbardziej potrzebne są inwestycje prywatne. Ponadto, strategia inwestycyjna w rolnictwie powinna zidentyfikować główne ograniczenia dla inwestycji krajowych i zagranicznych wzdłuż rolniczych łańcuchów wartości i koncentrować się na kluczowych obszarach, w których inwestycje mogą przyczynić się zarówno do osiągnięcia rozwoju sektorowego, jak i celów krajowych (w tym zapewnić bezpieczeństwo żywnościowe). Ramy wskazują na potrzebę spójności polityk (m.in. handlowej, podatkowej czy ochrony środowiska), które mają – poza polityką rolną – również wpływ na inwestycje w sektorze pierwszym gospodarki. Z kolei, spójność polityk wymaga zaangażowania politycznego i dobrej koordynacji w różnych organach rządowych odpowiedzialnych za projektowanie polityki i jej wdrożenie oraz udziału odpowiednich interesariuszy na poziomie krajowym i regionalnym.

W dokumencie OECD stwierdza się, że promowanie dobrze ukierunkowanych inwestycji rolnych wymaga jasnej strategicznej wizji identyfikującej kluczowe produkty rolne i ich elementy w łańcuchu wartości, dla których najbardziej potrzebne są inwestycje prywatne.

Kluczowym dokumentem odnoszącym się do kwestii zabezpieczenia praw własności ziemi są Dobrowolne wytyczne dotyczące odpowiedzialnego zarządzania tytułem własności gruntów, łowisk i lasów w kontekście bezpieczeństwa żywnościowego państwa (VGGT), opracowane przez CFS w 2012 r. Do podstawowych zasad odpowiedzialnego zarządzania tymi prawami, którymi powinno kierować się państwo, Wytyczne zaliczają:

• Uznawanie i szanowanie wszystkich uprawnionych posiadaczy praw własności oraz ich praw (m.in. podjęcie rozsądnych środków w celu identyfikacji, rejestrowania i szanowania prawowitych posiadaczy praw własności i ich praw (bez względu na to czy są formalnie zarejestrowane, czy też nie) oraz powstrzymanie się od naruszenia prawa własności innych);
• Chronienie praw własności przed groźbami i naruszeniami (m.in. ochrona przed samowolną utratą praw własności, w tym przed przymusowymi przesiedleniami, które są niezgodne z ich istniejącymi obowiązkami wynikającymi z przepisów krajowych i prawa międzynarodowego);
•  Promowanie i ułatwianie korzystania z legalnych praw własności;
•  Zapewnianie dostępu do wymiaru sprawiedliwości w przypadku naruszeń prawa własności (mi.in. zagwarantowanie szybkiego, sprawiedliwego odszkodowania w przypadku przejęcia prawa własności na cele publiczne);
• Zapobieganie sporom dotyczącym  tytułu własności, gwałtownym konfliktom i korupcji (we wszystkich formach i na wszystkich poziomach władzy).

Na poziomie regionalnym, zasadniczym dokumentem są Zasady przewodnie dotyczące inwestycji rolnych na dużą skalę, opracowane przez Unię Afrykańską (UA), Afrykański Bank Rozwoju (AfDB) i Komisję Gospodarczą ONZ ds. Afryki (UNECA) w 2014 r. Wytyczne stanowią podstawę zaangażowania, solidarności i zbiorowej odpowiedzialności rządów, innych zainteresowanych stron i inwestorów w celu poprawy zarządzania inwestycjami rolnymi w Afryce.

Do celów powyższych Zasad należy przede wszystkim: a) kierowanie procesem podejmowania decyzji w sprawie tego rodzaju inwestycji z uwzględnieniem faktu, że nie zawsze inwestycje te są właściwe; b) udzielanie państwom członkowskim Unii Afrykańskiej i innym zainteresowanym stronom wskazówek, jak realizować inwestycje w ziemię rolniczą, które są zrównoważone i korzystne dla afrykańskich gospodarek i społeczeństw; c) stworzenie podstaw dla skutecznej koordynacji, współpracy i zbiorowej odpowiedzialności państw członkowskich UA i innych zainteresowanych stron w celu zapewnienia lepszego zarządzania gruntami w kontekście tego rodzaju inwestycji; d) zapewnienie inwestorom narzędzia do informowania o ich współpracy z rządami afrykańskimi, organami odpowiedzialnymi za zdecentralizowane podejmowanie decyzji w sprawie zarządzania gruntami (takich jak gminy), tradycyjnymi władzami i innymi podmiotami w celu zapewnienia odpowiedzialnych inwestycji rolnych; oraz e) zapewnienie podstaw do opracowania monitoringu i ram oceny do śledzenia tego rodzaju inwestycji w Afryce w celu ułatwienia uczenia się i przeglądu inwestycji rolnych.

Wojna na Ukrainie w oczach państw Maghrebu

UA, AfDB i UNECA sformułowały sześć zasad podstawowych:

1. Inwestycje rolne na dużą skalę szanują prawa człowieka i lokalnych społeczności, przyczyniają się do odpowiedzialnego zarządzania ziemią i zasobami lądowymi, w tym poszanowania zwyczajowego prawa do ziemi, oraz są prowadzone zgodnie z zasadami rządów prawa;
2. Decyzje w sprawie tego rodzaju inwestycji opierają się na krajowej strategii zrównoważonego rozwoju rolnictwa, która uznaje strategiczne znaczenie afrykańskich gruntów rolnych oraz rolę drobnych rolników w osiąganiu bezpieczeństwa żywnościowego, ograniczaniu ubóstwa i wzrostu gospodarczego;
3. Decyzje dotyczące inwestycji rolnych i ich wdrażanie opierają się na dobrym zarządzaniu, w tym przejrzystości, pomocniczości, inkluzywności, uczestnictwie dotkniętych społeczności po uprzednim ich poinformowaniu i uzyskaniu ich społecznej akceptacji;
4. Inwestycje rolne na dużą skalę szanują prawa kobiet do ziemi, uznają ich głos, generują znaczące możliwości dla kobiet (obok tworzenia możliwości dla mężczyzn) oraz nie zaostrzają marginalizacja kobiet;
5. Decyzje dotyczące celowości i wykonalności inwestycji rolnych na dużą skalę są podejmowane na podstawie niezależnej, holistycznej oceny kosztów i korzyści ekonomicznych, finansowych, społecznych i środowiskowych związanych
   z proponowaną inwestycją, przez cały okres jej eksploatacji;
6. Państwa członkowskie przestrzegają wysokich standardów współpracy i wzajemnej odpowiedzialności, aby zapewnić korzyści inwestycji rolnych dla gospodarek afrykańskich i ich społeczeństw.

Powyższy dokument stwierdza, że ziemia rolnicza jest strategicznym zasobem zapewniającym bezpieczeństwo żywnościowe, środki do życia i wzrost gospodarczy, jak również jest ważną częścią dziedzictwa kulturowego Afryki. Aby zapewnić, że inwestycje rolne na dużą skalę są pomocne w realizacji aspiracji rozwojowych kraju goszczącego, jest niezbędne, aby decyzje podejmowane w ich sprawie, oparte były na jasnej, długoterminowej strategii na rzecz zrównoważonego rozwoju sprzyjającego włączeniu społecznemu, zarówno w rolnictwie, jak i w powiązanych sektorach gospodarki. Potencjalni inwestorzy powinni być zobowiązani do wykazania, w jaki sposób proponowane przez nich inwestycje przyczyniają się do dalszej realizacji strategii rozwoju rolnictwa kraju goszczącego.

Powyższy dokument stwierdza, że ziemia rolnicza jest strategicznym zasobem zapewniającym bezpieczeństwo żywnościowe, środki do życia i wzrost gospodarczy, jak również jest ważną częścią dziedzictwa kulturowego Afryki.

Przedstawione powyżej zasady bądź wytyczne są niewiążącymi prawnie instrumentami mającymi na celu  stworzenie takiego rodzaju inwestycji rolnych na dużą skalę, które będą sprzyjały rozwojowi rolnictwa, zapewnieniu bezpieczeństwa żywnościowego oraz przyczyniały się do wzrostu i rozwoju gospodarczego, przy równoczesnym respektowaniu praw człowieka. Wskazują przede wszystkim na potrzebę: konsultacji z miejscową ludnością (w tym stosowania FPIC), oceny wpływu inwestycji w aspekcie społecznym, środowiskowym i ekonomicznym, ich monitorowania i ewaluacji, ustanowienia mechanizmu skarg i właściwych rekompensat, jak również osadzenia inwestycji rolnych w szerszym kontekście strategii rozwojowych państw goszczących opartych na zasadach zrównoważenia i inkluzywności.

Wiele treści w nich się powtarza, co jednoznacznie wskazuje, że organizacje, które z racji swoich mandatów podjęły to zagadnienie, zidentyfikowały podobne problemy. Zasady i wytyczne nie stanowią opcji do arbitralnego wyboru przez państwa, a holistyczny, powiązany ze sobą zestaw do łącznego zastosowania.

Jednakże, jak pokazuje praktyka, wdrażanie powyższych zasad jest dalekie od stanu pożądanego. Zaświadcza o tym przykładowo raport, opublikowany na stronie Land Matrix Initiative w maju 2022 r., w którym badano zastosowanie VGGT w 23 państwach afrykańskich przy 730 transakcjach wykupu ziemi rolniczej. Zgodnie z powyższym raportem: 78 proc. wszystkich analizowanych transakcji wykazuje niezadowalający poziom absorpcji i wdrożenia VGGT, a 20 proc. z nich nie jest zgodnych z żadną z zasad tej regulacji. Ponadto, 87 proc. krajów odnotowuje niezadowalające wyniki w zakresie wdrażania VGGT. Wśród głównych zidentyfikowanych problemów wskazano na: a) słabe lub nieistniejące procesy konsultacyjne; b) brak poszanowania prawa i ustawodawstwa krajowego, w tym ustawodawstwa inwestycyjnego i dotyczącego gruntów; c) niski szacunek dla uzasadnionych praw własności, w tym nieformalnej własności lokalnych społeczności i ludności rdzennej; d) brak poszanowania praw człowieka oraz e) brak zabezpieczeń, bezprawne wywłaszczanie i minimalne stosowanie uzgodnionych środków kompensacyjnych.

Pomimo inicjatyw monitorowania transakcji wykupu ziemi rolniczej czy publikacji kontraktów, problemem wciąż pozostaje alarmujący stan przejrzystości i wdrażania regulacji mających na celu ich „ucywilizowanie”.

(©Envato)

Zamknij pokaz zdjęć