Radykalne zmiany w brytyjskich bankach będą szkodliwe dla City

(CC By-NC-ND megapiksel)

Przypomnijmy skąd wziął się raport Vickersa. Przed zeszłorocznymi wyborami powszechnymi chęć zreformowanie brytyjskich banków zadeklarowały wszystkie trzy główne partie polityczne. Wdrożenie rozległych i radykalnych zmian w instytucjach finansowych w swoim manifeście wyborczym zapowiedziała Partia Pracy, która na tym etapie odkryła, że pozostawione same sobie, usługi finansowe zdestabilizowały gospodarkę. Przemilczano, że sprawując przez 13 lat władzę, to właśnie labourzyści mieli czas na wdrożenie takich reform.

Również będąca główną partią opozycyjną Partia Konserwatywna zapowiedziała reformę przepisów i struktury systemu bankowego, po to, aby był on bezpieczniejszy, zmniejszył rozdętą w ostatnich latach proporcję aktywów do kapitału własnego i by był mniej uzależniony od pozyskiwania funduszy na niestabilnych rynkach hurtowych. Partia Liberalno-Demokratyczna, która jako niezbędny dla stworzenia rządu partner koalicyjny, rozdawała karty, bez ogródek zadeklarowała natomiast, że jednym z jej priorytetów jest rozbicie banków na detaliczne i inwestycyjne.

Zapowiedź powołania niezależnej komisji do spraw bankowości pojawiła się po raz pierwszy już w umowie koalicyjnej konserwatystów i liberalnych demokratów. Miała ona zająć się zmniejszeniem ryzyka systemowego w bankowości, wskazać sposoby zróżnicowania rynku usług finansowych i zwiększenia konkurencyjności w sektorze bankowym. W umowie tej znalazło się też stwierdzenie, iż banki muszą służyć gospodarce, a nie na odwrót.

Komisję taką minister finansów, George Osborne powołał 6 czerwca, w niecały miesiąc po objęciu swojego urzędu. Na jej czele stanął ekonomista wywodzący się z Uniwersytetu Oksfordzkiego, John Vickers. Przez 17 lat był on profesorem na tej uczelni,  później zajmował stanowisko głównego ekonomisty Banku Anglii, przez nieco ponad 2 lata był członkiem Komisji Polityki Monetarnej owego banku, a następnie – przez ponad 4 lata prezesem Urzędu ds. Uczciwości w Handlu. Dzięki takiej karierze mógł widzieć powierzone mu zadanie z kilku różnych perspektyw, w tym również z perspektywy konsumenta.

Szczególnym zadaniem Komisji było zbadanie przewagi konkurencyjnej, jaką wielkie banki czerpią z tego, iż są postrzegane jako zbyt wielkie, aby mogły upaść (czyli domyślnej gwarancji rządowej, która zmniejsza koszty pozyskiwania przez nie funduszy). Wśród strukturalnych przedsięwzięć reformujących system bankowy oraz sprzyjających stabilności i konkurencji wymieniono też „złożoną kwestię rozdzielenia funkcji bankowości detalicznej i inwestycyjnej”.

Zarys proponowanych reform John Vickers przedstawił po raz pierwszy w przemówieniu wygłoszonym 22 stycznia. Wspomniał w nim o odgrodzeniu (ring-fencing) detalicznej części ważnych systemowo banków, które musiałyby też opierać się na własnej bazie kapitałowej oraz o zaostrzeniu wymogów obowiązujących w bankowości detalicznej. Pozostałe działy bankowości potraktowne zostały łagodniej.

Ekonomiczny rodowód raportu

Vickers zastanawiał się nad formami rozdziału strukturalnego. Nie wspomniał jednak o rozbiciu banków uniwersalnych, do czego wzywał wcześniej jeden z czołowych polityków liberalno-demokratycznych i aktualny minister gospodarki, Vince Cable. Za idące w tym kierunku apele uznano też serię wystąpień prezesa Banku Anglii, Mervyna Kinga. Najważniejszym z nich w tym kontekście było przemówienie wygłoszone 20.X.2009 w Edynburgu. Ówczesny premier, Gordon Brown natychmiast odciął się od niego, przyklasnął mu natomiast wspomniany G. Osborne, który był wówczas ministrem finansów w gabinecie cieni.

Godne uwagi jest, że King nie użył w Edynburgu słowa „break-up” – rozbicie. Mówił o oddzieleniu funkcji – „utylitarnych i regulowanych przepisami od tych, które można bezpiecznie pozostawić dyscyplinie rynku”. Słowo „break-up” nie padło, lecz nie przeszkodziło to w swobodnym jego użyciu przez Financial Times, prawicowy Daily Telegraph, jak i lewicowy Guardian. W brytyjskiej prasie taka jednomyślność z reguły nie jest przypadkiem, lecz wynikiem zakulisowej inspiracji. Główni podejrzani nie przyznają się jednak do winy. Niewykluczone, że inspiracja taka wyszła z banków, którym zależało na podgrzaniu atmosfery.

Wiele idei i wątków analitycznych zaprezentowanych przez Komisję Vickersa – choć nie formy rozdziału różnych funkcji banków – wywodzi się w istocie z owego szkockiego przemówienia Kinga. Na taką inspirację Vickers jednak nigdy nie wskazał. Spytany o to wprost, jeden z jego współpracowników powiedział Obserwatorowi Finansowemu, że współpraca z prezesem Banku Anglii układała się doskonale.

Liczącą 214 stron wstępną wersję raportu komisja Vickersa opublikowała w kwietniu. Nakreślając tło reform przypomniano, że w wyniku zapoczątkowanego w r. 2007 kryzysu finansowego, produkt krajowy był w roku 2010 o 4,5 proc. niższy, niż 3 lata wcześniej, bezrobocie wzrosło o 800 tys. osób, deficyt budżetowy przekroczył 10 proc. PKB, a mimo zmniejszenia proporcji aktywów do kapitału własnego, suma bilansowa brytyjskich banków była ponad czterokrotnie większa od PKB (w Stanach Zjednoczonych wynosi ona 100 proc., w Japonii – ok. 160 proc., we Francji, Hiszpanii, Irlandii i w Niemczech – nieco powyżej 300 proc. a 400 proc. przekracza w Szwecji, Szwajcarii, Holandii i Wlk. Brytanii, gdzie faktycznie wynosi ok. 470 proc. – MK). Kryzys poważnie osłabił też konkurencję,  ponieważ mniejsze banki albo zeszły ze sceny albo zostały wchłonięte przez największe.

Zwiększenie bezpieczeństwa systemu bankowego – stwierdzono w tym dokumencie – wymaga zastosowania zespołu środków, dzięki którym banki będą mogły łatwiej poradzić sobie z ewentualnymi stratami, przyjście im z pomocą będzie łatwiejsze i mniej kosztowne zaś sami bankowcy będą doznawali mniej pokus, aby podejmować nadmierne ryzyko.

Bez skrajnych rozwiązań

Już na tym etapie komisja odrzuciła dwa skrajne rozwiązania: „strukturalny radykalizm”, polegający na kompletnym, instytucjonalnym rozdzieleniu banków detalicznych i inwestycyjnych, jak i przeciwstawne, skrajne rozwiązanie, czyli pozostawienie bankom wolnej ręki w sprawach strukturalnych przy narzuceniu im wysokich wymogów kapitałowych (ku czemu skłaniał się przewodniczący Komisji Usług Finansowych, lord Turner).

Za najskuteczniejsze podejście uznano: kombinację uzupełniających się nawzajem, środków bardziej umiarkowanych”, zmierzających zarówno do zwiększenia odporności banków na straty, jak i rozwiązania problemów strukturalnych. Podkreślono przy tym, że proponowane zmiany są odmienne od tych, jakie w Stanach Zjednoczonych wprowadziła ustawa Glassa-Steagalla.

Według zaleceń komisji, cała działalność detaliczna, jak też obsługa małych przedsiębiorstw musi znaleźć się „wewnątrz ogrodzenia”. Cała działalność inwestycyjna, włącznie z transakcjami z użyciem produktów pochodnych i gwarantowaniem ofert akcji i instrumentów dłużnych. musi znaleźć się poza nim. Banki same natomiast będą mogły zdecydować, czy prostą obsługę bankową dużych europejskich podmiotów niefinansowych umieścić wewnątrz ogrodzenia czy na zewnątrz. W warunkach brytyjskich dotknie to głównie Barclays i Royal Bank of Scotland.

Tam, gdzie bank detaliczny jest częścią szerszej grupy bankowej, będzie on musiał mieć również własne, niezależne władze i spełniać wymogi finansowe dotyczące wielkości kapitału, płynności i pozyskiwania środków jako jednostka samodzielna. Stosunki z grupą macierzystą nie mogą być ściślejsze niż ze stronami obcymi („na długość ramienia”), zaangażowanie w innych instytucjach finansowych będzie ściśle kontrolowane. Podobnej kontroli będzie podlegać proporcja środków uzyskiwana na rynkach kapitałowych.

Relacje aktywów i kapitału własnego czterech największych banków z siedzibą statutową w Wielkiej Brytanii:

źródło: Independent Commission on Banking, Final Report Recommendations

Skala lewa: stosunek aktywów nieważonych do kapitału własnego,

Skala prawa: stosunek aktywów ważonych ryzykiem do aktywów nieważonych.

Kapitał własny ważnych systemowo, odgrodzonych banków będzie musiał wynosić co najmniej 10 proc. aktywów ważonych ryzykiem. Kolejnym amortyzatorem ewentualnych wstrząsów będzie też specjalnie wydzielony w tym celu kapitał stanowiący dodatkowe 10 proc. Będzie mógł mieć postać obligacji zamiennych, których konwersję na akcje może zarządzić organ nadzoru finansowego, innego kapitału warunkowego oraz akcji.

Dla poprawy zdolności absorbowania strat i stabilności banków detalicznych, zaproponowano też m.in. postawienie zwykłych depozytariuszy w kolejce roszczeń przed kredytodawcami nie zabezpieczonymi. Wzbudziło to od razu obawę, że zmniejszy to atrakcyjność owych obligacji dla inwestorów.

Separacja działalności

Już w raporcie tymczasowym stwierdzono też, że zwiększenie odporności na straty jest ważne również dla banków „hurtowych” i inwestycyjnych, bo umożliwi to rozkładanie strat na większą liczbę podmiotów i zmniejszy ryzyko bankructwa. Komisja nie odżegnuje się od bankowych upadków. Chciałaby jednak bronić banki przed upadkiem chaotycznym, zwłaszcza gdy działają one w skali międzynarodowej, a ich operacje są złożone (w swoim styczniowym przemówieniu Vickers wskazał, że chodzi o casus Lehman Brothers).

Przyznano, że usługi bankowości detalicznej zostałyby najlepiej uchronione przed „infekcją” z zewnątrz przez pełną separację. Spowodowałoby to jednak utratę korzyści wynikających z modelu banku uniwersalnego. Skupiono się więc na takich formach „odgrodzenia”, w których bankowością detaliczną zajmowałby się podmiot podrzędny, działający w ramach szerszej grupy.

Bardzo ważnym odstępstwem od „strukturalnego radykalizmu” było uznanie, że jeśli wymogi kapitałowe i struktura wchłaniającego straty kapitału dłużnego w  banku uniwersalnym zostaną zachowane, to będzie on mógł przenosić kapitał między „zagrodą” detaliczną, a innymi częściami rynku.

Za takim rozwiązaniem – wskazano – przemawiają mniejsze koszty. Przyznano jednak, że nawet taka elastyczna forma odgrodzenia będzie kosztowna. Padają różne kwoty, od 4 do 7 mld funtów, jak też „znacznie mniej, niż 12 do 15 mld funtów” (inni analitycy szacują je na ok. 10 mld funtów rocznie – MK). Podkreślono jednak, że jest to o wiele mniej, niż kosztuje kryzys bankowy.

Już we wstępnej wersji raportu podkreślono też, że jeśli tylko w danej grupie bankowej zostaną wprowadzone zabezpieczenia dla bankowości detalicznej, to wymogi kapitałowe dla bankowości „hurtowej” i inwestycyjnej mogą pozostać na poziomie wynikającym z pakietu Bazylea III, pod warunkiem, że ich ewentualny upadek nie pociągnie za sobą kosztów dla podatnika.

W procesie kilkuetapowej konsultacji, propozycja odgrodzenia bankowości detalicznej według zarysowanej formuły miała zwolenników, jak i przeciwników. Zakwestionowano w ogóle jego wpływ na stabilność finansową, wskazywano, że zmniejszy to dostępność bardziej złożonych produktów finansowych dla pozafinansowych podmiotów gospodarczych, pogorszy też konkurencyjność Wielkiej Brytanii jako jednego ze światowych centrów usług finansowych. Podnoszono również sprawę kosztów postawienia płotów.

Pojawiły się także ostrzeżenia, że koncepcja obligacji zamiennych, które miałyby ulegać konwersji na akcje w wyniku decyzji organu regulującego rynki finansowe, jest mało sprawdzona. Proponowano też wprowadzenie pełnego zakazu prowadzenia przez banki transakcji na własny rachunek.

Zwolennicy odgrodzenia – w ślad za M. Kingiem – wywodzili natomiast, że finansowanie bankowości inwestycyjnej z wkładów detalicznych jest formą dotacji i izoluje pracowników komórek narażonych na ryzyko rynkowe od skutków ich decyzji. Podkreślali również, że formą sprzecznej z zasadami uczciwej konkurencji, zakamuflowanej dotacji jest brak przyzwolenia na upadek jakiegoś banku, bo jest na to „za duży”. Broniono też koncepcji pełnego, kapitałowego i instytucjonalnego rozdziału różnych rodzajów bankowości.

Co by było gdyby

W opublikowanych we wrześniu, liczących 363 strony zaleceniach końcowych, owe wcześniejsze rekomendacje dopracowano w szczegółach. Podjęto tam również polemikę z (podniesionym jeszcze przez premiera Browna, w jego sporze z M. Kingiem) argumentem, że reforma w takim kształcie nie zapobiegłaby ani upadkowi banku Lehman Brothers – który nie prowadził bankowości detalicznej, ani upadkowi brytyjskiego banku Northern Rock – który nie prowadził bankowości inwestycyjnej. Odpowiedź komisji, wskazująca jak proponowane przez nią rozwiązania przydałyby się w kryzysach konkretnych banków, zwięźle przedstawia poniższa tabela:

W końcowej wersji raportu uderza nacisk, z jakim wskazuje się, że zestaw rozwiązań znanych jako Bazylea III jest ważny, ale niewystarczający a przewidziane w nim wymagania kapitałowe są za niskie. Minimalny kapitał własny powinien – według komisji – w skali globalnej być „o wiele wyższy” niż 10 proc. aktywów ważonych ryzykiem a minimalna proporcja kapitału własnego do aktywów ogółem powinna również wynosić „sporo ponad” 3 proc.

W warstwie metodologicznej raportu godne uwagi jest też wskazanie, że zależność między ilością kapitału w systemie bankowym, a ryzykiem kryzysu finansowego wcale nie jest pewna, bo od ilości ważniejsze może być umiejscowienie owego kapitału i własne straty w systemie. Do niepewności tej przyczynia się też zmienność definicji zarówno samego kapitału, jak i aktywów ważonych ryzykiem.

Konkurencja na dalszym planie

W odbiorze raportów Komisji Vickersa najwięcej uwagi poświęcono reformom strukturalnym służącym zapewnieniu stabilności finansowej banków, a pośrednio również stabilności fiskalnej, bo zagrożone a ważne systemowo banki błagają o wsparcie z budżetu państwa. Zawarte w nich zalecenia dotyczące poprawy konkurencji zeszły na dalszy plan, chociaż sama komisja, jak powiedział Obserwatorowi Finansowemu jeden ze współpracowników jej przewodniczącego, uważała je za równie ważne.

O stopniu koncentracji na rynku bankowych usług finansowych w Zjednoczonym Królestwie świadczy fakt, że na cztery największe banki detaliczne przypada 77 proc. rachunków bieżących osób indywidualnych i aż 85 proc. małych i średnich przedsiębiorstw. Dla posiadaczy owych rachunków taki stan oznacza osłabioną konkurencję, trudności przy przeniesieniu konta i trudności z oceną oferowanych usług finansowych.

Kryzys finansowy pogorszył istniejącą tu sytuację, Do Urzędu Ochrony Konkurencji nie skierowano, choć były po temu przesłanki, wniosku o zajęcie stanowiska w sprawie fuzji banków Lloyds i Halifax Bank of Scotland (HBOS). Kilka innych banków zaprzestało działalności albo zostało wchłoniętych przez Santander. Raport zaleca więc, aby rząd podjął rozmowy z grupą bankową Lloyds w sprawie utworzenia ze zbywanych przez nią 600 oddziałów nowego silnego banku.

Stopień koncentracji w brytyjskich bankach detalicznych wg wskaźnika Herfindahla-Hirschmana

źródło:Independent Commission on Banking, Final Report Recommendations

Aktywną promocją konkurencji będzie zajmował się nowo powołany Urząd ds. Postępowania Finansowego (Financial Conduct Authority). Duży nacisk położono na wprowadzenie ułatwień w przeniesieniu rachunku bieżącego – zarówno osobistego, jak i rachunku małej, czy średniej firmy. Z obecnych 18 dni ma to zostać skrócone do 7 dni roboczych i być bezpłatne. Zakłada się, że większa mobilność klientów sama w sobie ułatwi funkcjonowanie konkurencji.

Mieszane reakcje brytyjskiej gospodarki i polityki

Ze specjalnego oświadczenia Brytyjskiego Stowarzyszenia Bankowego na temat końcowego raportu komisji wieje chłód. Ostrzegło ono, że „wszelkie dalsze reformy wdrażane przez władze muszą zostać wnikliwie przeanalizowane i porównane z uzgodnionym stanem międzynarodowym”. Żywotne znaczenie ma  – twierdzi Stowarzyszenie – „zrozumienie pełnego wpływu takich reform na gospodarkę, wyjście z kryzysu i zdolność banków do wspierania ich klientów w Zjednoczonym Królestwie”.

W przekładzie na prosty język oznacza to: „po naszym trupie”, a ostatnie zdanie jest zawoalowaną formą szantażu, że banki te mogą wynieść się za granicę. Uzasadniając takie stanowisko wskazano, że wszystkie problemy podjęte przez komisję Vickersa są już pomyślnie podejmowane i rozwiązywane na innych forach, głównie w Bazylei, jak i przez istniejące już instytucje brytyjskie. Kluczowa sprawa „odgrodzenia” bankowości detalicznej została w tym oświadczeniu zupełnie zignorowana.

Będąca największym krajowym zrzeszeniem pracodawców Konfederacja Brytyjskiego Przemysłu również odniosła się do raportu negatywnie i ostrzegła, że wdrożenie jego zaleceń grozi postawieniem brytyjskich banków w niekorzystnej sytuacji wobec ich konkurentów zagranicznych.

Przedstawiciel wielkiego związku zawodowego Unite, David Fleming stwierdził, że samo odgrodzenie nie zmieni ani postępowania, ani istniejącej kultury korporacyjnej na szczytach banków, gdzie kryzys ten został zapoczątkowany. Wyraził też żal, że raport nie dotknął sprawy systemów płacowych.

Bez entuzjazmu do końcowego raportu odniósł się ważny dla dalszych jego losów człowiek, przewodniczący Komisji Finansów (Treasury Committee) Izby Gmin, Andrew Tyrie. który co prawda stwierdził, że reformy te idą w dobrym kierunku ale „definitywnie nie wystarczą, aby zapobiec następnemu kryzysowi finansowemu”.

Minister finansów w labourzystowskim gabinecie cieni, Ed Balls uznał, że zalecenia komisji są „radykalne, ale słuszne” i zażądał szybkiego wprowadzenia w życie ich części dotyczącej konkurencji między bankami. Mający dobrą pamięć czytelnik Daily Telegraph nieco popsuł nastrój, pytając czy jest to ten sam Ed Balls, który 5 lat wcześniej deklarował, że swoją pozycję na światowych rynkach finansowych Londyn zawdzięcza „lekkiej ręce” z jaką labourzystowski rząd podchodzi do ich regulowania, a wszelkie próby narzucenia bardziej rygorystycznych przepisów zostaną przez jego rząd zdelegalizowane.

Inny polityk labourzystowski, który wcześniej podobnie jak Balls był wiceministrem ds. City, lord Myners, zarzucil z kolei, że Vickers dał się całkowicie poprowadzić na pasku przez lobby bankowe, a czekanie do roku 2019 z wdrożeniem zaleceń komisji jest niezasłużonym, szczodrym prezentem dla banków.

Zdaniem The Economist, propozycje komisji wyglądają na rozwodnioną wersję nowych przepisów wprowadzonych w Szwajcarii. Nadzieje, że banki poza ogrodzeniem będą mogły upaść bez rozleglejszych konsekwencji, mogą być przejawem zbytnim optymizmu. Tygodnik uważa jednak, że komisja z pewnością starała się pogodzić zwiększenie bezpieczeństwa operacji bankowych z zachowaniem globalnej zdolności konkurencyjnej brytyjskich banków.

Jeden z intelektualnych filarów brytyjskiej lewicy, przewodniczący Fundacji Pracy, Will Hutton stwierdził natomiast, że jest to najradykalniejsza reforma bankowości na Zachodzie od czasów zmian wprowadzonych przez F. D. Roosevelta w początkach lat 1930. Za jej główny punkt uznał on wprowadzenie przez Vickersa zasady, że bankom nie będzie wolno prywatyzować szalonych zysków i jednocześnie upaństwawiać straty.

Co dalej?

Kilkanaście dni przed ogłoszeniem ostatecznej wersji raportu, G. Osborne poinformował, że jego główne zalecenia zostaną wdrożone dopiero w r. 2019. Wzbudziło to falę podejrzeń, że jest to manipulacja polityczna i zwłoka obliczona na to, aby umożliwić bankom obejście zaleceń komisji Vickersa. W istocie jednak, to właśnie ona zaleciła taki termin, który pokrywa się z terminem wdrożeń pakietu Bazylea III, nie chciała też dodawać im problemów, gdy są w stresie.

Osborne zadeklarował, że ustawy, które wcielą owe zalecenia w życie zostaną uchwalone w obecnej kadencji parlamentarnej (kończy się ona w r. 2015). Jak powiedziano Obserwatorowi Finansowemu w Ministerstwie Finansów, swoją odpowiedź na raport rząd przedstawi jednak dopiero pod koniec roku. Nie zanosi się też, aby w najbliższych tygodniach udzielił jej Bank Anglii.

W obliczu opozycji ze strony Brytyjskiego Stowarzyszenia Bankowego, największej, a zupełnie nieoczekiwanej pomocy udzielił Vickersowi 31-letni, bardzo miły choć trochę nieporządny trader z UBS – pochodzący z Ghany Kweku Adoboli. Dokonując nieautoryzowanych transakcji instrumentami ETF spowodował on straty na ponad 2 miliardy dolarów. Wyszło to na jaw tuż po ogłoszeniu raportu komisji i kompletnie zmroziło otaczającą go atmosferę przetargu politycznego, pokazując jak bardzo był on czasie.

Sam Vickers nie skomentował tego wydarzenia. Liberalno-demokratyczny minister gospodarki, Vince Cable, który od lat nawoływał do oddzielenia „kasyna” od banku, stwierdził jednak, że afera w UBS ilustruje, dlaczego konieczne jest dokonanie w bankach zmian strukturalnych.

Mariusz Kukliński

Autor jest korespondentem Obserwatora Finansowego w Londynie

(CC By-NC-ND megapiksel)

vickers 1

vickers 2

Poprzednie zdjęcie> Następne zdjęcie Zamknij pokaz zdjęć