G20: każdy chce rynki regulować po swojemu

Dr Mirosław A. Bieszki, Gdańska Akademia Bankowa

Konkretne działania pozostawione zostaną zapewne decyzjom uczestników, uzgodnione zaś zostaną deklaracje w kwestiach drażniących wyborców – przede wszystkim nadmiernych wynagrodzeń w sektorze finansowym. USA promują dostosowanie premii do czynników ryzyka. W amerykańskiej propozycji zakłada się odłożenie wypłaty premii, wieloletnie okresy oceny oraz zmniejszenie wypłat w krótkim okresie. Z propozycją wydłużenia horyzontu czasowego w schematach wynagrodzeń zgadzają się też inni uczestnicy szczytu, którzy ponieśli koszty działań ratunkowych.

Co nas czeka w Toronto?

Lektura komentarzy i komunikatów dotyczących szczytu G20 w Toronto (26-27 czerwca) pokazuje, że  pewne punkty znikają z agendy, po czym znów wypływają jako tzw. punkty sporne do dyskusji. Dotyczy to zwłaszcza opłaty, jaka miałaby być pobierana od banków. Propozycja takiej opłaty pojawiła się jeszcze podczas szczytu G20 w Pittsburghu. W Busan, na spotkaniu przygotowawczym do szczytu w Toronto, postanowiono jednak usunąć ten punkt z oficjalnej agendy, bo został uznany za „zbyt konfliktowy”. Kwestie opłaty pozostawiono decyzji każdego z krajów. Jak uzasadniano „aby uwzględnić specyfikę oraz preferowane rozwiązania krajowe”

http://www.ft.com/cms/s/0/786776b4-708f-11df-96ab-00144feabdc0.html.

Teraz, po unijnym  spotkaniu przygotowawczym, dowiadujemy się, że ten punkt ma jednak szanse wrócić na agendę. Zwolennikami wprowadzenia opłaty są Wielka Brytania, USA, Niemcy i Francja, natomiast jej przeciwnikami są Kanada oraz kraje BRIC. Zapowiada się spór, ponieważ obie strony mają solidne argumenty. Wydaje się, że najsilniej o wprowadzenie opłaty będzie zabiegał nowy premier Wlk. Brytanii David Cameron, który już ogłosił, że w przypadku braku porozumienia wprowadzi opłatę jednostronnie. Zdaniem jego oponenta, ministra finansów Kanady Jima Flaherty’ego, wprowadzenie tego rozwiązania nie będzie sprzyjać utrzymaniu dyscypliny rynkowej, ale – przeciwnie – zachęci do nieodpowiedzialnych zachowań.

W każdym razie wyraźnie rysują się trzy podstawowe opcje – opłata odpowiedzialnościowa za kryzys finansowy (Financial Crisis Responsibility Fee), globalna opłata transakcyjna (zwana podatkiem Tobina) oraz jednorazowa opłata za bonusy bankowe (Bank Bonus Tax).

UE preferuje opcję opłaty pobieranej „z góry”, przy czym pod dyskusję poddaje się – jako ewentualną podstawę pobierania opłaty – zarówno aktywa (ze względu na to, że są obciążone ryzykiem) i pasywa (najbardziej wiarygodny wskaźnik zapotrzebowania na fundusze), jak i zyski i premie.

MFW proponował nałożenie dwóch podatków. Wpłaty na rzecz stabilności finansowej (Financial Stability Contribution) naliczane byłyby od wartości pasywów pomniejszonych o depozyty objęte systemem gwarancyjnym oraz od wartości kapitału. Początkowo taki podatek miałby jedną stawkę, a później byłaby ona różnicowana w zależności od stopnia ryzyka oraz wpływu na ryzyko systemowe.

Natomiast w USA prezydent Obama ogłosił jakiś czas temu zamiar obłożenia 20-30 największych banków w USA opłatą mającą służyć spłacie kosztów działań ratunkowych TARP. Logika działania tej opłaty jest odmienna – zamiast z góry określonej kwoty administracja chce określić wartość wpłat w kolejnych latach, aż do wyrównania kosztów działań ratunkowych. Środki z tego źródła miałyby w ciągu 10 lat osiągnąć 90 mld USD.

Krótka historia regulacji

W pierwszej części cyklu poświęconemu ryzyku systemowemu (z 17 maja br.), postawiliśmy tezę, że regulatorzy swoimi działaniami napędzali mechanizm zjawiska TBTF (too big to fail) aż do osiągnięcia stadium, które można podsumować pytaniem z filmu Barei – co mi zrobisz jak mnie złapiesz? W drugiej części cyklu prezentujemy działania regulacyjne oparte na podejściu mikroostrożnościowym, które nakręciły spiralę kryzysu. Wyjaśniamy również dlaczego niezbędne jest podejście makroostrożnościowe do ryzyka systemowego. Teza, którą stawiamy brzmi: problemem, który gnębi Stany Zjednoczone i Unię Europejską jest nie brak regulacji, ale ich nieprzystawalność do współzależności rynków, instytucji i produktów finansowych.

Zacznijmy jednak od historii regulacji w sferze pieniądza i finansów. W USA i Europie zaczyna się ona w 1880 roku, kiedy to trzeba było znaleźć odpowiedź na wyzwanie, jakim dla rewolucji przemysłowej było wprowadzenie tzw. gold standard. Kolejne przełomowe dla USA daty to 1913 r., kiedy powstaje System Rezerwy Federalnej, i lata 1968-70, gdy narodziły się Fannie Mae i Freddie Mac, instytucje, które odegrały niechlubną rolę w kryzysie kredytów sub-prime.

Potem był rok 1974 r. i The Equal Credit Opportunity Act, następnie 1977 r. i wprowadzenie przez SEC (amerykańska komisja nadzoru nad rynkiem papierów wartościowych) zasady „net capital rule”, dopuszczającej maksymalny poziom dźwigni finansowej na 12:1. W tym samym roku w USA została przyjęta regulacja – obecny kryzys pokazał jak bardzo brzemienna w skutki – zgodnie z którą instytucje kredytowe i depozytowe mają zapewnić dostępność kredytów dla gospodarstw domowych o niskich dochodach.

Lata 1980-82 to rozluźnienie rygorów regulacyjnych poprzez słynny Garn-St. Germain Depository Institution Act, którego celem było zwiększenie konkurencyjności na rynku pieniężnym poprzez ułatwienie instytucjom finansowym oferowania na nim rachunków. Rok 1983 z kolei to wprowadzenie na rynek przez Salomon Brothers oraz First Boston tzw. CDO (collaterized debt obligations), który to instrument finansowy będzie odgrywał główną rolę w kryzysie końca I dekady XXI wieku.

Wreszcie pod koniec wieku XX wprowadzono Gramm-Leach-Bailey Financial Services Modernisation Act – jego skutki opisaliśmy w pierwszej części cyklu – który zamknął erę regulacji Glass-Steagall Act, oddzielającej bankowość komercyjną od inwestycyjnej i ubezpieczeniowej.

Ofensywa deregulatorów szybko doprowadziła do obalenia maksymalnych granic stosowania dźwigni finansowej. W 2007 roku główni aktorzy kryzysowego dramatu stosowali dźwignie finansowe rzędu 30:1!

Gdy kryzys był już nie do uniknięcia sekretarz skarbu Henry Paulson przedstawił swój Plan Regulacji zakładający konsolidację instytucji nadzoru na szczeblu stanowym i federalnym. Plan miał przede wszystkim wyposażyć w dodatkowe uprawnienia System Rezerwy Federalnej.

Realia wyprzedziły jednak zamierzenia i system regulacyjny uległ zmianie niejako samoistnie, choćby w następstwie nacjonalizacji Fannie Mae i Freddie Mac. Październik 2008 r. przyniósł przełom – Goldman Sachs i Morgan Stanley poddały się nadzorowi federalnemu w zamian za dostęp do funduszy.

Historia regulacji w zjednoczonej Europie nie obfituje w zwroty podobne tym, jakie miały miejsce w Stanach. Kluczowe było tutaj wprowadzenie euro i powstanie Europejskiego Banku Centralnego. Marzenia o powstaniu „Stanów Zjednoczonych Europy” wydawały się bliskie realizacji aż do chwili gdy strefa euro odczuła efekty pęknięcia „bąbla” na rynku długu publicznego.

Kryzys zadłużenia publicznego ma duży wpływ na podejście do regulacji i działań zaradczych, które mają uchronić Unię przed recydywą. Konieczność ratowania euro nie pozwala radykalnie odnieść się do kwestii TBTF, ponieważ wielkie europejskie banki mają w portfelach obligacje greckie i swymi zakupami podtrzymują płynność obligacji emitowanych przez PIGS. Stąd propozycje regulacyjne Brukseli należy określić mianem wersji „soft”.

Kolejne elementy puzzla pod tytułem „kryzys systemowy” to regulacje tyczące podmiotów transgranicznych na rynku finansowym. Mamy tu na uwadze umowy z Bazylei – tę z roku 1988, która ustanawiała minimalne wymogi kapitałowe, oraz tzw. Bazyleę II z roku 2004, która miała przynieść bardziej rygorystyczne zarządzanie kapitałem i ryzykiem kredytowym.

Makroproblem z mikroregulacjami

Po co regulacje, skoro nie zapobiegły kryzysowi? Odpowiedź wydaje się banalna – chodzi o bezpieczeństwo. Ale – czyje bezpieczeństwo i jak je mierzyć? W filozofii regulacji mikro odpowiedź brzmi – banków, aby uchronić ich klientów, co można uzyskać przez wymogi kapitałowe.

Zgromadzeni w Bazylei szefowie banków centralnych wyznawali zasadę, że droga do zapewnienia bezpieczeństwa systemowi finansowemu wiedzie przez bezpieczne zarządzanie poszczególnymi bankami i innymi instytucjami finansowymi. Stąd też punktem wyjścia do tworzenia regulacji stał się bank jako jednostka postrzegana w izolacji od innych. Nie dostrzegano znaczenia wzajemnego powiązania i uzależnienia uczestników rynku finansowego i nie definiowano cech pozwalających na identyfikację podmiotów istotnych systemowo.

Jak słusznie zauważa Avinash Persaud – w podejściu mikro uwaga regulatorów skupiona jest na indywidualnej reakcji na ryzyko, a budowa stabilności systemu finansowego zakłada, że jego bezpieczeństwo będzie prostym dodawaniem do siebie bezpieczeństwa poszczególnych instytucji. Ryzyko systemu finansowego jest definiowane jako suma ryzyk poszczególnych instytucji, przy czym pomija się ryzyko endogeniczne, wynikające z zachowań określanych w socjoekonomii jak zachowania stadne. A takie właśnie zachowania widoczne były w okresie kryzysu na rynku sub-prime. Każdy bank z osobna zachowywał się zgodnie z zasadami ostrożnościowymi – pozbywał się aktywów, których wartość spadała. Suma decyzji podejmowanych w oparciu o miary ryzyka wartości bieżącej aktywów doprowadziła do spirali strat oraz załamania się płynności. Jak to stwierdził Charles Prince, CEO Citigroup – gdy gra muzyka musisz ruszyć w tany!

Aż się prosi, aby przywołać tu jeden z początkowych rozdziałów podręcznika ekonomii Paula Samuelsona, w którym podany jest przykład widza na stadionie – gdy wstanie z miejsca, to zobaczy więcej, ale gdy uczynią to wszyscy, to nikt nie poprawia swej sytuacji. Na wiele sposobów – w imię ostrożności, transparentności, wrażliwości na ryzyko – regulatorzy i nadzorcy wzmacniali ten model zachowania.

Pod presją

Zasada, która rządzi tworzeniem regulacji finansowych jest analogiczna do tej, która rządzi regulacjami służącymi zapobieganiu skażeniom środowiska. Celem jest niedopuszczenie do katastrofy, ponieważ jej koszty obciążą cały system gospodarczy, a nie tylko podmioty rynku finansowego. Regulacje makroostrożnościowe biorą pod uwagę bezpieczeństwo całego systemu finansowego, a nie poszczególnych instytucji, jak się to dzieje w obecnym reżimie regulacyjnym. Takie podejście pozwala na obalenie argumentów, jakie wysuwają niektórzy beneficjenci amerykańskiego rządowego programu TARP, wskazujący, że spłacili środki pomocowe, a (jak wynika z ostatnich rozliczeń) program „zarobił” już na siebie. Jednak obok kosztu bezpośredniego są koszty kryzysu, które obciążyły wszystkich – rosnące bezrobocie, spadek konsumpcji, przejęcia nieruchomości, brak płynności etc.

Nadzorcy mają wystarczająco wiele władzy, ale w okresie prosperity znajdują się pod presją polityków i opinii społecznej. Niemal wszyscy pragną, aby stan pomyślności trwał, jeżeli nie wiecznie, to jak najdłużej – politycy mogą przypisać sukcesy swoim decyzjom, społeczeństwo ma większy dostęp do kredytów, a banki poprawiają rentowność. Zapomina się, że po okresie boomu przychodzi kryzys, niosąc twórczą destrukcję.

W reżimie regulacji mikroostrożnościowych stan prosperity stwarza pozory bezpieczeństwa. Przy wycenie aktywów opartej na cenie bieżącej ich wartość rośnie, spadają w ślad za tym miary ryzyka. Konkurencja między bankami prowadzi do „zagospodarowania kredytem” coraz większej części przedsiębiorstw i gospodarstw domowych. Większość instytucji finansowych spontanicznie zwiększa bilanse dla poprawienia alokacji kosztów stałych, zmniejsza koszt pozyskania funduszy poprzez finansowanie się głównie pieniądzem krótkim i wszystkimi sposobami zwiększa dźwignię finansową. W warunkach regulacyjnego usankcjonowania miar ryzyka opartych na cenach bieżących lub zmiennych z nimi skorelowanych ryzyko systemowe wzrasta ze względu na wspomniane zachowania stadne.
Weźmy pod uwagę metodę księgowań „fair value” i jej wpływ na zachowania uczestników rynku finansowego. W sytuacji załamania się rynku mechanizm wyprzedaży jest dodatkowo nakręcany potrzebą ratowania bilansów – następuje „ucieczka do przodu”. Wielu komentatorów ostatniego kryzysu wręcz określa metody wyceny aktywów – „mark to market” – dolewaniem oliwy do ognia.

Bezradni wobec ryzyka

Regulacje mikroostrożnościowe często szły w parze z uproszczonym rozumieniem ryzyka. Traktowano je „modelowo” i wobec tego można je było podzielić i wytransferować poza bilans. Na rynku funkcjonowała zasada „znajdź mi wzór matematyczny, a ja zbuduję i sprzedam derywatywę” (sekurytyzacje i tzw. resekurytyzacje). Takie podejście do ryzyka pozwalało bankom budować skomplikowane i wyrafinowane modele wyceny aktywów, na których podstawie oferowano równie wyrafinowane instrumenty do zarządzania ryzykiem.

W finansach istnieją trzy szerokie kategorie ryzyka – kredytowe, płynności oraz rynkowe. Zdolność do posiadania ryzyka najlepiej jest oszacować, analizując sposoby, na jakie instytucja zabezpiecza się przed nim. Ryzyko płynności zabezpieczone jest najstaranniej, gdy bank nie musi reagować na spadek ceny bieżącej aktywów ich szybką wyprzedażą – struktura zapadalności pasywów zapewnia mu wystarczająco wiele czasu na reakcję. Bank, który finansuje się krótkim pieniądzem, ma tu bardzo ograniczone pole działania.

Z kolei w przypadku ryzyka kredytowego bufor czasu jest ważny, ale nie tak jak w zarządzaniu ryzykiem płynności. Banki, które mają wiele różnorodnych produktów kredytowych, mogą się lepiej zabezpieczać.

Zatem najlepsza metoda zmniejszenia ryzyka systemowego, to taka która powoduje, że ryzyka płyną do podmiotów najlepiej do nich przygotowanych.

Regulacje mikro sprawiły, że wszystkie banki żyły w przekonaniu, że mają niemal nieograniczoną zdolność radzenia sobie z ryzykiem. Na rynku istniało multum instrumentów zarządzania, co przy liniowym postrzeganiu ryzyk sprawiało, że ich transfer wydawał się nie mieć granic. Regulatorzy – tworząc przepisy, które nie uwzględniały niedopasowania aktywów i pasywów – wręcz zachęcali do stosowania metod wyceny „mark to market”, co spowodowało, że wiele podmiotów wzięło na siebie ryzyko płynności, z którym nie mogło sobie poradzić. Nie miały w zapasie czasu. Wymóg kapitałowy sprawił, że ryzyko kredytowe było wypychane do podmiotów nie mających zdolności do zabezpieczenia się przed nim.

Rację ma zatem Avinash Persaud, twierdzący, że nie ma jakiegoś rozsądnego poziomu wyposażenia w kapitał, który działałby prewencyjnie, jeżeli zasady regulacji nie kierują przepływem ryzyka do podmiotów najlepiej na nie przygotowanych. Oznacza to, że zróżnicowanie wymogów kapitałowych musi uwzględniać sposób, w jaki bank się finansuje. To wzmocniłoby i uodporniło system finansowy oraz zmniejszyło ryzyko systemowe. W obecnym reżimie regulacyjnym operowali „handlarze ryzykiem”, dzięki którym banki wyglądały na dobrze skapitalizowane. Okazało się to fikcją w przypadku kilku banków klasy TBTF.

Regulacje muszą uwzględniać, że niektóre z podmiotów są istotne systemowo. Zatem w każdym z krajów regulatorzy muszą dysponować listą istotnych systemowo instytucji, które trzeba skrupulatnie nadzorować i stawiać im większe wymagania.

Regulacje makroostrożnościowe

I najważniejsza rzecz – postawienie zbyt wysokich wymogów kapitałowych będzie działać przeciw ich propagatorom. Jeżeli od instytucji istotnych systemowo będzie się wymagało znacznie więcej kapitału niż wymaga tego rynek, wówczas ich skłonność do arbitrażu regulacyjnego wzrośnie. Lekcja, jaka płynie z analizy efektywności działania poprzednich regulacji, jest prosta – regulacje, które są odbierane jako zbyt kosztowne, nie są efektywne i okazują się być najsłabsze, a przez to najbardziej groźne dla bezpieczeństwa systemu.

W ostatnich publikacjach na temat ryzyka systemowego oraz konieczności zastąpienia podejścia do regulacji opartego na podmiotach (mikroostrożnościowego) systemowym (makroostrożnościowym) można dostrzec consensus w trzech kluczowych obszarach:

– zabezpieczenia systemu przed umacnianiem się TBTF oraz niedopuszczenia, aby instytucje stawały się systemowo istotne;

– stworzenia dodatkowych źródeł zasilenia kapitałów działających na zasadzie buforów bezpieczeństwa, co czyniłoby instytucje    finansowe bardziej odpornymi na kryzys;

– ułatwienia władzom zakończenia działalności podmiotów finansowych, gdy jest to jedynym rozwiązaniem.

Omówmy te trzy obszary po kolei.

Jeśli chodzi o pierwszą z tych kwestii, to najbardziej zaawansowane legislacyjnie są prace w USA. Senat przyjął 20 maja pakiet regulacyjny, który – po podpisaniu przez prezydenta Obamę – może zacząć obowiązywać jeszcze przed Świętem Niepodległości 4 lipca. Kalendarium spotkań komitetów ds. uzgodnień wersji senackiej i kongresowej kończy się 26 czerwca, kiedy to rozpoczyna się szczyt G20.

Natomiast w Unii Europejskiej uwaga została skupiona na tzw. „resolution fund”, to znaczy uwolnieniu budżetu od wydawania w przyszłości pieniędzy podatników na akcje ratunkowe.  Część działań zbieżnych z proponowanymi za oceanem podejmowana jest indywidualnie – jak np. decyzja Angeli Merkel w sprawie tzw. „naked short -selling”. Decyzja ta jednak w części krajów była wręcz kontestowana.  Stąd też jeżeli powstanie „nowy ład regulacyjny” –  a nie tylko regulacje wyrastające z bieżącej sytuacji fiskalnej oraz konieczności podtrzymania euro przy życiu – to raczej w Waszyngtonie, a nie Brukseli.

Koncepcja nowego ładu regulacyjnego w USA (Senate Committee on Banking, Housing and Urban Affairs, Chairman Chris Dodd (D-CT) „Restoring American Financial Stability: Create a Sound Economic Foundation to Grow Jobs, Protect Consumers, Rein in Wall Stree, End Too Big Too Fail, Prevent Another Financial Crisis”)

http://banking.senate.gov/public/_files/FinancialReformSummaryAsFiled.pdf

ma wyraźnie systemowy charakter i obejmuje swoim zasięgiem:

– ochronę praw konsumenta (utworzenie Agencji Ochrony Finansowej Konsumenta – Consumer Financial Protection Act);

– derywatywy – centralnie rozliczane transakcje oraz w wersji Białego Domu – wykluczenie spekulantów z udziału na rynku;

– zasadę Volckera – ograniczającą działalność banków poprzez zakazanie im określonych czynności oraz zbudowanie działań utrudniających powstawanie instytucji TBTF;

– zinstytucjonalizowanie tzw. „whistleblowers” poprzez utworzenie puli nagród (nawet do 30 proc. wartości odzyskanych funduszy) dla osób, które wskażą naruszenia prawa obrotu papierami wartościowymi;

– nadzór bankowy – propozycja Dodda idzie dalej niż Białego Domu, gdyż zakłada systematyczny nadzór holdingów bankowych o aktywach większych niż 50 mld USD;

– regulacje ryzyka systemowego – stworzenie Rady Nadzoru Stabilności Finansowej oraz przy większości 2/3 głosów przyjęcie decyzji rezerwy federalnej do rozbicia holdingów;

– fundusze hedgingowe – rejestracja w SEC funduszy o aktywach ponad 100 mld USD;

– ubezpieczenia – powołanie do życia Narodowego Biura ds. Ubezpieczeń (Office of National Insurance);

– sekurytyzację – gwarancja utrzymania przez fundusze sekurytyzacyjne 5 proc. ryzyka kredytowego we własnym bilansie w przypadku takich instrumentów jak MBS i podobne;

– fundusz finansowania działań interwencyjnych na wypadek niewypłacalności (resolution fund) – najważniejsza propozycja dotyczy ponoszenia ciężarów bankructwa przez udziałowców oraz niezabezpieczonych wierzycieli (ci ostatni zostali bardzo uprzywilejowani w działaniach ratunkowych TARP, bowiem otrzymali nominalne wartości w postaci zwrotu środków);

– agencje ratingu kredytowego – nadzór SEC nad nimi zostaje zwiększony;

– wynagrodzenie dla zarządzających oraz ład korporacyjny – udziałowcy będą mieli więcej władzy, jeśli chodzi o decyzje w sprawie pakietów wynagrodzeniowych oraz sposobu nominacji dyrektorów zarządzających;

– wymogi kapitałowe – autoryzacja Rady Gubernatorów Fed do określenia wymogów kapitałowych i płynnościowych.

Tak w syntetycznym ujęciu wyglądają nowe zasady tworzące ład regulacyjny w USA. W Unii próżno byłoby szukać tak uporządkowanego podejścia.

Ogłoszenie przywołanej powyżej zasady Volckera zatrzęsło kursami akcji największych banków z dużym udziałem bankowości inwestycyjnej. Co takiego groźnego kryje się za tą regulacją? Ma ona zatrzymać dalszy wzrost wielkości i współzależności banków, aby ograniczyć ryzyko systemowego z tego źródła. Znajdują się w niej ponadto inne ważne inicjatywy legislacyjne.

Jednym z narzędzi mających położyć kres uprzywilejowanej pozycji TBTF jest wprowadzenie limitów wielkości instytucji finansowych w proporcji do ich udziału w całym systemie finansowym. Propozycja zakłada wprowadzenie dalszych ograniczeń zapobiegających nadmiernemu wzrostowi udziału rynkowego pasywów największych podmiotów finansowych, które uzupełniłyby istniejące limity na udziały w rynku depozytowym.

Jednocześnie ograniczony zostałby zakres działalności instytucji finansowych w których strukturach są banki. Chodzi przede wszystkim o operacje na instrumentach finansowych na rachunek własny (a nie klienta) oraz inwestycje w fundusze hedgingowe lub private equity. Dla właściwego nadzoru i kontroli nad TBTF powołana ma zostać Financial Stability Oversight Council (Rada Nadzoru Stabilności Finansowej), która ma zajmować się identyfikacją, monitoringiem i odpowiednim reagowaniem na ryzyko systemowe stwarzane przez wielkie i złożone instytucje finansowe. Wydaje się, że pozwoli to na lepszą kontrolę obszarów będących poza nadzorem bankowym.

Bufory kapitałowe i możliwość likwidacji

Jak napisaliśmy wyżej, kolejny obszar, na którym – wydaje się – osiągnięto consensus, to kwestia wyposażenia instytucji finansowych w bufory kapitałowe. Jak stwierdził kiedyś Ramkishen S. Rajan – dodatkowe wyposażenie w kapitał można porównać do wiader pełnych wody na wypadek pożaru. W miarę upływu czasu rośnie pokusa, aby tę wodę wykorzystać do innych celów. Sprawny system powinien więc działać raczej jak zraszacze, w których na co dzień nie ma wody, ale napływa ona, gdy pojawia się zagrożenie pożarem.

Warto w tym kontekście spojrzeć na tzw. „CoCos” (contingent convertibles, czyli obligacje zamienialne na akcje). Przykładowo takie właśnie „CoCos” wyemitowała w listopadzie zeszłego roku Lloyds Banking Group (LBG). W przypadku emisji obligacji zamienialnych na akcje przez jeden podmiot w konkretnym celu w prospekcie emisyjnym jest zdefiniowany czynnik lub wydarzenie, który działa jak automat, powodując taką zamianę. Dla LBG zamiana długu na kapitał następuje wtedy, gdy współczynnik Tier I (miara stabilności banków określona przez porozumienia bazylejskie) spada poniżej 5 proc.

Czy możliwe jednak jest, aby „CoCos” przejęły rolę bezpiecznika systemowego? Czy banki i regulatorzy osiągnęliby porozumienie w sprawie powszechnie obowiązującego kryterium uruchamiającego bezwarunkową zamianę długu na kapitał? I kto miałby wyznaczać to kryterium – regulator w oparciu o swój parametr czy władze banku?

Trzeci obszar wspomnianego consensusu dotyczy kwestii zasad ułatwiających zamykanie działalności TBTF. W jakim kierunku powinny tu pójść rozwiązania, jeżeli szczyt G20 w czerwcu ma się zakończyć konkretami, a nie deklaracjami? Diagnoza stanu obecnego nie budzi kontrowersji – regulatorzy nie mają dziś w swoim ręku instrumentów pozwalających na sprawne rozwiązania kryzysu finansowego bankowych holdingów. Zwłaszcza dotyczy to holdingów transgranicznych. A ponieważ normalna procedura upadłościowa na drodze sądowej jest zbyt czasochłonna, rządy poczuły się zmuszone do działań ratunkowych w stylu TARP. W efekcie w USA i UE podatki zostały wykorzystane niezgodnie z celami, dla których są pobierane.

Pierwsza linia obrony przed recydywą lat 2008-09 musi zawierać zasady likwidacji „kawałek po kawałku”. To jedyne rozsądne rozwiązanie, zwłaszcza jeżeli zostanie konsekwentnie wsparte wymogiem przygotowania przez podmioty systemowo istotne swego rodzaju „testamentów” zawierających plany rozdzielenia różnego rodzaju działalności, jakie prowadzą (tzw.winding-up plans, living wills). Taki plan musi spełniać dwa wymogi – podział musi móc  odbyć się szybko i przygotowana musi być dokumentacja, aby wystarczył „jeden podpis”. Daleki tu jestem od radykalizmu Ramkishena S. Rajana, który chciałby, aby operacja mogła nastąpić w trakcie weekendu,  jednak niezbędny jest termin ściśle określony w dniach.

Regulatorzy zgadzają się (choć nie przychodzi im to łatwo), że konieczne jest określenie, kogo w pierwszej kolejności dotyczyłyby skutki takich działań. Lekcja paniki z okresu ogłoszenia upadłości Lehman Brothers jest dotkliwa. Instytucje odpowiedzialne za regulacje i nadzór muszą być wyposażone w uprawnienia do podejmowania działań w oparciu o posiadaną wiedzę i należy im zapewnić więcej informacji o zaciągniętych zobowiązaniach. W przypadku nadmiernej ekspozycji nadzór musi mieć prawo do wymuszenia dywersyfikacji.

Wszyscy są zgodni również co do konieczności osiągnięcia porozumienia „ponad granicami” w sprawie zasad rządzących likwidacją podmiotów transgranicznych, aby uniknąć jednostronnych działań, przypominających np. aresztowania statku w porcie.

Przy tym wszystkim najtrudniejsze będzie przekonanie rynków, że nie ma instytucji na tyle ważnej systemowo, by nie mogła upaść. Aby to osiągnąć, konieczne są właśnie opracowane przez nie zawczasu plany pozwalające na zamknięcie ich operacji.

Bankowy fundusz działań celowych

Przy okazji warto parę zdań poświęcić opublikowanemu 26 maja dokumentowi Komisji Europejskiej „Bank Resolution Funds”, a więc funduszu, z którego finansowane miałyby być nakłady na działania mające na celu wdrażanie rozwiązań na wypadek kryzysu finansowego. We wstępie dokument ten odnosi się do zbliżającego się szczytu G20, zakładając, że osiągnięcie europejskiego porozumienia zapewni Unii silniejszą pozycję negocjacyjną w sprawie nałożenia na banki opłat.

Podstawowym celem proponowanego powołania funduszu jest zapewnienie, że rządy nie będą zmuszone do finansowania ratunku prywatnych instytucji finansowych z pieniędzy podatników. Fundusze powinny być wykorzystane do finansowania działań w ramach nowego unijnego systemu zarządzania kryzysem, który zakłada wyposażenie regulatora w uprawnienia do przejęć w sektorze prywatnym, transfer działalności upadających instytucji do specjalnej struktury (np. bank pomostowy – bridge bank) i rozdział aktywów toksycznych i czystych między złe i dobre banki. Celem takiego funduszu nie jest ratowanie niewypłacalnych instytucji z sektora finansowego.

Nic dodać, nic ująć. Jednak Unia to nie USA – stąd też fundusz nie będzie jednolity, paneuropejski, ale ma być tworzony na szczeblu narodowym, zaś władze unijne będą go koordynować i zapewniać, że środki będą dostateczne.

Najlepiej podsumował koncepcję opłaty Rob McIvor, rzecznik Association for Financial Markets In Europe: „Z pozoru przedsięwzięcie wygląda na proste, jednak w praktyce będzie horrendalnie kosztowne i pogmatwane. Kto będzie tym zarządzał, ile osób i z jakich struktur biurokratycznych?”

http://www.ft.com/cms/s/0/5931ae74-67e6-11df-af6c-00144feab49a.html

Zaś krytycy tego przedsięwzięcia wskazują na złudne poczucie bezpieczeństwa moralnego hazardu płynące z faktu uiszczenia daniny

http://www.project-syndicate.org/commentary/micossi6/English

http://voxeu.org/index.php?q=node/4487

Pierwsza część cyklu poświęconego ryzyku systemowemu:

https://www.obserwatorfinansowy.pl/2010/05/17/za-duze-by-upasc-czy-zbyt-bezkarne-by-upasc

Dr Mirosław A. Bieszki, Gdańska Akademia Bankowa

Zamknij pokaz zdjęć