Budżet pełen zagadek

12.04.2011
Polski budżet na rok 2012 będzie pod kilkoma względami niezwykły. Rząd musi znacznie ograniczyć deficyt sektora finansów publicznych i deficyt strukturalny. Zobowiązanie uczynione wobec komisarza Olli Rehna zostanie zapewne powtórzone w programie konwergencji, który ma być przesłany do Brukseli w końcu kwietnia.

Olli Rehn, komisarz ds gospodarczych i walutowych, oczekuje, że Polska ograniczy deficyt finansów publicznych już w 2012 r. (CC BY-NC-ND European Parliament)


Unia Europejska jest w trakcie porządkowania finansów publicznych, a Polska ma jeden z największych deficytów strukturalnych w Europie. Zewnętrzna presja sprawia, że rząd (także następny) nie będzie mógł uniknąć zacieśnienia fiskalnego. Przyszłoroczny budżet będzie jednak jednocześnie „budżetem wyborczym”. Sytuacja taka ma miejsce co cztery lata (a czasami częściej), ale tym razem rządząca koalicja ma nadzieję i realną szansę na przedłużenie swego mandatu. Jest prawdopodobne, że przyjęty przez Sejm budżet będzie realizował rząd obecny.

Polityczne przyspieszenie

Presja Brukseli sprawia, że budżet powinien być restrykcyjny, a presja wyborów, że niemożliwe są drastyczne cięcia wydatków. Rząd postanowił rozwiązać tę kwadraturę koła poprzez ucieczkę do przodu. Prace nad budżetem zakończą się przed wakacjami, a tym samym przed oficjalnym rozpoczęciem kampanii wyborczej i objęciem przez Polskę prezydencji w Unii Europejskiej. Politycy rządzącej koalicji mają nadzieję, że unikną sytuacji, w której opozycja wykorzystuje na swoją korzyść projekt budżetu w gorącym okresie przedwyborczym. Opozycja wystrzela wszystkie argumenty wcześniej i jesienią temat cięć lub niespójności projektu nie będzie już nośny.

Wieloletni Plan Finansowy Państwa (WPFP) na lata 2011-2014 został zaprezentowany na początku kwietnia. W ubiegłym roku Ministerstwo Finansów spóźniło się o kilka dni z przedstawieniem WPFP. Tym razem dokument został przedstawiony z kilkumiesięcznym wyprzedzeniem.

Wcześniejsze przedstawienie projektu budżetu przez polski rząd, a nawet przyjęcie ustawy przez parlament nie będzie wyjątkiem w skali światowej. W niektórych krajach (np. w USA) projekt ustawy budżetowej składany jest z dużym wyprzedzeniem, a ustawa przyjmowana jest na wiele miesięcy przed rozpoczęciem roku fiskalnego. W innych (np. we Francji) budżet przyjmowany jest, podobnie jak w naszym kraju tuż przed rozpoczęciem nowego roku. Ale prace nad nim zaczynają się na wiele miesięcy wcześniej.  Rok fiskalny często nie pokrywa się z rokiem kalendarzowym. W Wielkiej Brytanii na przykład zaczyna się 6 kwietnia, w Stanach Zjednoczonych 1 października, we Włoszech 1 lipca.

Ale w polskich warunkach przyspieszenie budżetowe będzie eksperymentem.  Wprawdzie nie ma żadnych przeszkód prawnych, a tym bardziej konstytucyjnych (zgodnie z ustawą o finansach publicznych rząd powinien przesłać projekt budżetu do końca września, a Parlament przyjąć go lub odrzucić w ciągu trzech miesięcy od złożenia projektu) ale przyspieszenie sprawi, że jesienią (być może po wyborach) budżet może okazać się niespójny z istniejącymi warunkami ekonomicznymi. To nie tragedia, gdyż zawsze możliwa jest nowelizacja, ale taki akt zawsze obniża wiarygodność finansową państwa.

Dotychczas założenia do budżetu, zawierające podstawowe parametry makroekonomiczne przyjmowane były w czerwcu. Prognozy Ministerstwa Finansów, dotyczące wzrostu gospodarczego i inflacji – dwu najważniejszych wskaźników z punktu widzenia dochodów budżetowych były zwykle mniej trafne niż prognozy wielu ośrodków analitycznych, które sporządzały je później niż ministerstwo. Nic w tym dziwnego – każdy kolejny miesiąc pozwala na weryfikacje zebranych informacji, a tym samym trafniejszą prognozę.  Skrajnym przykładem był budżet na rok 2009, konstruowany bez wiedzy o tym, co się wydarzyło we wrześniu 2008 roku – upadku Lehman Brothers i zamieszaniu na światowych rynkach finansowych.

Jest zatem prawdopodobne, że prognozy makroekonomiczne, na których rząd zamierza oprzeć przyszłoroczny budżet będą obciążone większymi niż zwykle błędami. Jeżeli nie nastąpią jakieś nagłe wydarzenia mające wpływ na koniunkturę gospodarczą, błędy w prognozach makroekonomicznych nie muszą mieć  zasadniczego wpływu na realizację przyszłorocznego budżetu. Ale świat wciąż nie uporał się z konsekwencjami globalnego kryzysu finansowego i możliwe są przykre niespodzianki – na przykład kolejna faza zamieszania na rynkach finansowych spowodowana niewypłacalnością Portugalii, a być może także Hiszpanii lub innych krajów strefy euro.

Plan Rostowskiego

W połowie stycznia komisarz Olli Rehn wysłał do ministra Rostowskiego list, w którym stwierdził, że Komisja Europejska oczekuje, że polski rząd przedstawi program reform, które pozwolą na ograniczenie w przyszłym roku deficytu sektora finansów publicznych do 3 proc. PKB. Jeśli tego nie zrobimy, Komisja wystąpi do Rady UE o wszczęcie procedury, która może doprowadzić do nałożenia sankcji finansowych na nasz Polskę. Według Rehna zmiany w OFE nie wystarczą, by obniżyć do 2012 roku nasz deficyt finansów publicznych tak, aby był zgodny z unijnymi normami.

18 lutego Ministerstwo Finansów przekazało Komisji Europejskiej  nieformalną odpowiedź na list, a kilka dni później obszerniejszy list do Brukseli wysłał minister Jacek Rostowski. Tłumaczył w nim wysoki deficyt sektora finansowego (według niego w roku 2010 osiągnął 7,9 proc. PKB, ale wielkość ta może być skorygowana) koniecznością współfinansowania z budżetu centralnego i budżetów samorządowych unijnych projektów, niższymi wpływami z CIT oraz PIT, będącymi skutkiem spowolnienia gospodarki w roku 2009 i odsuniętego w czasie efektu oraz wydatkami związanymi z powodzią. Przede wszystkim zaś zapowiedział szereg posunięć, które doprowadzą do zacieśnienia fiskalnego o 4,1 punktów procentowych w ciągu dwóch lat. Najważniejsze to:

– przyjęcie reguły budżetowej, w odniesieniu do wydatków elastycznych, które będą rosły w tempie 1 proc. ponad inflację;

– dopóki Polska objęta będzie procedurą nadmiernego deficytu będzie obowiązywał zakaz przyjmowania przez rząd rozwiązań, które będą prowadziły do uszczuplenia dochodów podatkowych – ma być zapisany ustawie o finansach publicznych;

– wprowadzenie szeregu rozwiązań, zwiększających dochody podatkowe:  podniesienie stawki VAT, obowiązek posiadania kas fiskalnych dla prawników i lekarzy prowadzących własne praktyki; zacieśnienie regulacji dotyczących zwrotu podatku VAT naliczonego przy nabyciu samochodów służbowych i paliwa do tych samochodów; zniesienie obniżonej stawki podatku akcyzowego na biopaliwa;

– narzucenie większej dyscypliny fiskalnej samorządom terytorialnym;

– obniżenie wielkości świadczeń społecznych, głównie jako skutek przyjętej przed kilku laty ustawy o emeryturach pomostowych, ale także ograniczenia niektórych rodzajów zasiłków lub zaostrzenia kryteriów ich przyznawania;

– redukcję transferów do OFE.

Wprawdzie w liście Rostowskiego pojawia się szereg liczb, ale nie ma dokładnego rozliczenia, pokazującego, jak poszczególne pomysły wpływać będą na zacieśnienie fiskalne. Można natomiast wyczytać „budżetową filozofię” Rostowskiego. Minister finansów jest przekonany, że suma wielu drobnych i politycznie bezpiecznych działań da pożądany efekt fiskalny. Reszty ma dokonać wzrost gospodarczy oraz zakończenie finansowania przez budżet centralny i budżety samorządowe projektów unijnych.

Według Sekretarza Stanu w Ministerstwie Finansów Ludwika Koteckiego finanse publiczne odczuwają z dużym opóźnieniem wahania koniunktury gospodarczej. W roku 2010 dochody podatkowe rosły wolniej niż PKB, ale w 2011 i 2012 roku dogonią, a nawet przegonią wzrost gospodarczy.

Czy dynamika przyspieszy?

Założenia makroekonomiczne i ogólne wskaźniki budżetu na rok 2012, które zostały przyjęte na posiedzeniu rządu 5 kwietnia nie zawierają wielu niespodzianek. Rząd z pewnością nie podejmie politycznej walki o ustawy okołobudżetowe, które dałyby wyraźny efekt po stronie dochodów lub wydatków. Zgodnie z pomysłami Rostowskiego zacieśnienie fiskalne ma być wynikiem zsumowania wielu drobnych kroków oraz efektu wzrostu gospodarczego. Wysokość planowanego deficytu w budżecie centralnym – 37 mld zł – nie jest niespodzianką. Według Wieloletniego Planu Finansowego Państwa na lata 2010–2013 deficyt w roku 2012 miał wynieść 40 mld zł.

Ponieważ jednak rząd coraz więcej wydatków finansuje poza budżetem centralnym (głównie przez fundusze związane z BGK) podana w ustawie wielkość deficytu ma ograniczone znaczenie. Znacznie ważniejszą informacją jest wielkość deficyt sektora finansów publicznych oraz potrzeby pożyczkowe państwa. Na razie informacji tych nie znamy.

37 mld zł to 2,3 proc. PKB (według rządowych planów w roku 2012 PKB w cenach bieżących wyniesie 1619,1 mld zł). Ponieważ transfery do OFE, nie wliczane do deficytu budżetowego wyniosą, po redukcji 0,6-0,7 proc. PKB oznacza to, że finanse samorządów muszą być w 2012 roku zrównoważone i nie mogą pojawić się „wydatki pozabudżetowe” w rodzaju Funduszu Drogowego.

Z informacji podanych przez PAP wynika,  że rząd (a dokładnie MF) zakłada, że w przyszłym roku PKB realnie wzrośnie o 4 proc., średnioroczna inflacja (CPI) wyniesie 2,8 proc., przeciętne wynagrodzenia w gospodarce narodowej wzrosną o 5,8 proc, a w sektorze przedsiębiorstw 6,1 proc., przeciętne zatrudnienie wzrośnie o 1,3 proc., a stopa bezrobocia na koniec roku 2012 spadnie do 10 proc.

Według opinii większości ekonomistów prognozowany wzrost PKB jest realistyczny. Warto jednak zwrócić uwagę na pewną niespójność założeń. W latach 2009-2011 ważnym składnikiem wzrostu w latach 2009 i 2010 był popyt kreowany przez sektor publiczny, w tym publiczne inwestycje. Skoro jednak (jak zapowiada minister Rostowski) w latach 2011-2012 deficyt sektora finansów publicznych ma zostać obniżony o 4,4 pkt proc. PKB, ten motor wzrostu nie tylko przestanie działać, ale będzie kręcił w odwrotną stronę – hamował popyt wewnętrzny, a tym samym wzrost PKB. Z zapowiedzi Ministerstwa Finansów wynika, że samorządy w 2012 roku będą musiały ograniczyć deficyt o 10 – 11 mld zł. Ale tu pojawia się kolejna niespójność. Skoro muszą mieć budżety zrównoważone, ich zacieśnienie fiskalne musi być głębsze. Jednym ze sposobów ograniczenia wydatków samorządów ma być reguła według której roczny deficyt ich budżetu nie może przekraczać 1 proc. dochodów. Będzie to oznaczało cięcie inwestycji, w tym współfinansowanych przez Unię Europejską.

Jeszcze przez kilka miesięcy będziemy w okresie zacieśnienie polityki monetarnej, koniecznego dla osiągnięcia celu inflacyjnego. To będzie kolejny hamulec wzrostu gospodarczego w roku 2012. Można wprawdzie oczekiwać, że ruszą inwestycje prywatne, rekompensując w ten sposób ubytek popytu ze strony sektora publicznego, ale jak na razie nie potwierdzają się optymistyczne sygnały, jakoby firmy były coraz bardziej zainteresowane kredytami inwestycyjnymi. Nakłady brutto na środki trwałe w dwu pierwszych kwartałach 2010 roku spadały, a w drugim półroczu ich dynamika była bliska zeru.

I jeszcze jedna niespójność w założeniach budżetu – w WPFP na lata 2010-2013 Ministerstwo Finansów zakładało, że stopa bezrobocia na koniec 2011 r. spadnie do poziomu 9,9 proc. , a w  końcu roku 2012 8,6 proc. Tymczasem jest o ponad 3 punkty wyższe, więc rząd skorygował prognozę, przewidując, że jednocyfrowe bezrobocie zostanie osiągnięte dopiero w 2012 roku. Te prognozy też są wątpliwe. W lutym 2011 r. stopa bezrobocia wynosiła 13,2 proc. Obecny wzrost gospodarczy generuje nowe miejsca pracy – w ubiegłym roku ich liczba wzrosła o 1,2 proc. Ale bezrobocie wzrosło (z 2,105 mln w lutym 2010 do 2,150 mln w lutym 2011) gdyż jednocześnie wzrósł wskaźnik aktywności zawodowej. To  skutek ograniczenia możliwości przechodzenia na wcześniejsze emerytury. Wzrost aktywności zawodowej to oczywiście zjawisko pozytywne, ale na krótką metę daje efekt w postaci wyższego bezrobocia. Dla budżetu ważniejsze jest to, że przybywa miejsc pracy (i płatników podatków i składek ZUS). Wyższe od planowanego bezrobocie powinno hamować wzrost wynagrodzeń i inflację. Ministerstwo Finansów powinno zatem przyjąć niższe wskaźniki dynamiki płac, a tym samy obniżyć planowane dochody z PIT i wpływy do ZUS.

Tajna broń budżetowa

Zgodnie z Wieloletnim Planem Finansowym Państwa na lata 2010-2013 w roku 2011 projekty unijne będą potrzebowały dofinansowania kwotą 84 mld zł. W roku 2012, a zwłaszcza w 2013, kwota ta wyraźnie spadnie, a jednocześnie wzrośnie napływ środków unijnych. W roku obecnym saldo zamknie się ujemnym wynikiem 16,2 mld zł, w roku 2012 już tylko 2,8 mld zł, a w roku 2013 pojawi się nadwyżka 14,3 mld zł. Oznacza to zacieśnienie fiskalne w roku 2012 (w porównani z 2011) o blisko 1 proc. PKB, a w roku 2013 aż o 2 proc. PKB.  To jest „tajna broń” ministra Rostowskiego, którą rząd specjalnie się nie chwali, gdyż nie jest ona jego zasługą, lecz darem losu.

Drugą „tajną bronią” mogą być dochody ze sprzedaży uprawnień do emisji CO2, szacowane (w zależności od przyjętych rozwiązań) na kilka lub kilkanaście miliardów złotych rocznie.

Ale mimo tych możliwości osiągnięcie w 2012 roku 3-procentowego deficytu, bez dodatkowych cięć wydatków lub podniesienia podatków jest obciążone dużym ryzykiem, co nie oznacza, że jest niemożliwe. Jak na razie mało przejrzysta gra budżetowa ministra Rostowskiego okazywała się skuteczna i być może szczęście go nie opuści także w przyszłym roku.


Tagi


Artykuły powiązane

Popularne artykuły

test