Jürgen Matthes
„Obserwator Finansowy”: Pański instytut wydał niedawno raport, z którego wynika, że jak najszybciej powinny zostać stworzone międzynarodowe zasady regulujące postępowania upadłościowe dla państw. Dlaczego jest to konieczne, skoro bankructwa państw miały już miejsce wcześniej i sytuację uregulowano bez tych konwencji?
Jürgen Matthes: W przeszłości bankructwa państw, w tym plajta Argentyny, przebiegały w sposób nieuporządkowany. Mimo to nie znaleziono prawnomiędzynarodowych regulacji dla postępowań upadłościowych w przypadku państw – chociaż prawie wszędzie od dawna już istnieją zasady obowiązujące przedsiębiorstwa. Dziś wierzyciele jakiegoś państwa de facto nie mają możliwości, by złożyć w sądzie pozew, w którym mogliby się domagać zwrotu pieniędzy. To sprawia, że każdy wierzyciel w pojedynkę stara się zaspokoić swoje żądania i czyni to na koszt pozostałych. A przecież powinno to wyglądać tak, że wierzyciele wspólnie zasiadają do stołu, ustalają zasady działania i decydują się np., że wszyscy rezygnują z 20 czy 30 proc. wartości pożyczonych pieniędzy. Natomiast jeśli teraz ktoś ubiega się o zwrot 100 proc. wierzytelności, to znaczy że inni otrzymają odpowiednio mniej. Obecny system tworzy zachętę do działań „na gapę” i prowadzi do chaosu. Dla wszystkich uczestników rynku byłoby lepiej, gdyby regułą stały się działania skoordynowane.
Jakiego rodzaju działania „na gapę” ma Pan na myśli?
Istnieją wyspecjalizowane fundusze inwestycyjne, tzw. fundusze-sępy (vulture funds), które kupują obligacje krajów znajdujących się w trudnej sytuacji finansowej. Jeśli kondycja tych państw się poprawia, to fundusze już mają zysk. Jeżeli jednak upadają, to te „sępy” postępują bardzo agresywnie – czasem próbują zdziałać coś w sądach – i jak okazywało się w przeszłości, nieraz odnoszą sukcesy. Tak było m.in. w przypadku Ekwadoru i tak postępowały na początku tej dekady wobec Argentyny.
To może ich skuteczność jest dowodem, że reguły upadłościowe dla państw nie są potrzebne?
Przeciwnie, one są bardzo potrzebne. Kłopot polega też na tym, że w przypadku państw, które są przecież suwerenne, bardzo trudno jest przeprowadzić postępowanie egzekucyjne. W przypadku Argentyny niektórym wierzycielom udało się dotrzeć do jej pieniędzy ulokowanych na zagranicznych kontach. Nie jestem pewien, czy tak samo byłoby w przypadku Grecji, ponieważ zbyt mało wiemy o zagranicznych aktywach tego państwa.
Jakie powinny zostać ukształtowane zasady upadłościowe w publicznym prawie międzynarodowym?
Pojawiło się już sporo propozycji. Po bankructwie Argentyny Międzynarodowy Fundusz Walutowy zaproponował wprowadzenie Sovereign Debt Restructuring Mechanism (SDRM). Nieco upraszczając, miał on polegać na tym, że od pewnego momentu żaden z wierzycieli nie ma prawa, by indywidualnie zaspokajać swoje roszczenia. Do tego miał zostać również utworzony specjalny trybunał międzynarodowy. Miało to przypominać narodowe prawo upadłościowe przeniesione na poziom międzynarodowy. Jednak ze względu na opór USA i branży finansowej, plan ten nie został zrealizowany. Wydawało się wówczas, że kraje uprzemysłowione nie potrzebują takich zasad i wystarczy je stworzyć dla państw rozwijających się. Jednak przykład Grecji, której ryzyko upadku istniało, pokazuje, że podobne reguły potrzebne są również dla państw zamożniejszych.
A jakie są inne propozycje?
Alternatywą do tamtego systemu jest wpisanie do umów dotyczących zakupu obligacji państwowych klauzul o wspólnym regulowaniu ewentualnych roszczeń (Collective Action Clauses). Przewiduje ona m.in., że wierzyciel zobowiązuje się do przestrzegania postanowień podjętych wspólnie przez wszystkich pożyczających. W odróżnieniu od pierwszego mechanizmu (SDRM), tworzącego nową instancję, która od góry narzuca pewne decyzje, ten sposób jest rozwiązaniem rynkowym. Na drodze cywilnoprawnej pojedynczy wierzyciel zobowiązuje się, że nie będzie działał na niekorzyść pozostałych, oraz uznaje większościowe decyzje wierzycieli za wiążące dla siebie. W ostatnim czasie ten sposób jest wykorzystywany coraz częściej.
Jak taka regulacja może wpłynąć na oprocentowanie obligacji skarbowych?
Główną tendencją powinno być obniżenie oprocentowania, czyli podwyżka cen obligacji. Jednak w konkretnych sytuacjach decydować będą oczekiwania inwestorów. W przypadku państw takich jak kiedyś Argentyna – co do których przeważa przekonanie, że w razie trudności nie będą one realizować zaleceń Międzynarodowego Funduszu Walutowego i w ostateczności może dojść do chaotycznego i nieuregulowanego postępowania upadłościowego – obligacje są jak wiadomo tańsze i rządy muszą płacić wyższe odsetki. Te postulowane klarowne zasady regulujące kwestie upadłości powinny zmienić rentowność obligacji na korzyść tych państw.
Natomiast nieco inaczej wygląda to w przypadku np. Łotwy, Węgier czy Grecji, co do których dominuje na rynkach opinia, że kraje te są tak ważne, że wspólnota międzynarodowa nie pozwoli im upaść i w razie kłopotów zaoferuje pakiety pomocowe. Państwa te nie mogłyby sprzedawać obligacji po aktualnej cenie, gdyby inwestorzy nie wierzyli, że nawet bez dodatkowych reguł upadłościowych ich pieniądze są bezpieczne.
Ale z tego znów wynika, że państwa UE wcale nie potrzebują proponowanych przez Państwa instytut reguł upadłościowych.
Wcale tak nie jest. Te zasady przydałyby się szczególnie w strefie euro, ponieważ zmieniłyby filozofię działania inwestorów. W ostatnich latach oferowali oni Grecji kredyty za zbyt niską cenę, przez co przyczynili się do tego, że Grecy wydawali zbyt wiele pieniędzy i doszło do nadmiernego zadłużenia tego państwa. Gdyby oprocentowanie ich obligacji wzrosło, grecki dług publiczny z pewnością nie urósłby do obecnych rozmiarów. Jednak inwestorzy byli przekonani, że w razie kłopotów zawarta w traktacie lizbońskim klauzula zakazująca przejmowania długów jednego państwa przez inne (no-bailout) zostanie podważona i inni członkowie strefy euro wspomogą Grecję.
Gdyby obowiązywały reguły upadłościowe dla państwa do tego by nie doszło?
Inwestorzy z pewnością byliby znacznie bardziej ostrożni. Mieliby co prawda pewność, że postępowanie upadłościowe będzie przebiegać w sposób uporządkowany, ale wiedzieliby też, że plajta Grecji sprawi, iż stracą część swoich pieniędzy. Taka reguła sprawia bowiem, że inwestorzy zwracają większą uwagą na ryzyka i wcześniej reagują na pogarszającą się sytuację dłużnika, np. żądając wyższych odsetek za jego obligacje. Gdyby odpowiednio wcześnie miało to miejsce w przypadku Grecji, inwestorzy daliby w ten sposób sygnał ostrzegawczy Grekom, że ci zaciągają już kredyty, na które ich nie stać. Ten mechanizm nie zadziałał, a do tego późniejsze reakcje inwestorów na kryzys grecki były nieproporcjonalne. Dlatego trzeba wzmocnić zdrowe zasady rynkowe. Groźba utraty części pożyczonych państwom środków jest sensownym narzędziem do osiągnięcia tego celu.
A gdyby doszło jednak do plajty w Grecji, jak by ona wyglądała w obecnych warunkach prawnych?
Po kryzysie finansowym trwającym już od 2007 r. i wzmocnionym upadkiem Lehman Brothers branża bankowa nadal jest osłabiona. Właśnie dlatego tak duże były jej obawy przed upadkiem Grecji na wiosnę tego roku. Banki przestały sobie ufać i pożyczać pieniądze, bo nie było jasności, kto i w jakim stopniu może stracić na obligacjach skarbowych Grecji i innych krajów. Na szczęście w maju przyjęto pakiet ratunkowy o wartości 700 mld euro, co uratowało nie tylko Grecję, ale i banki, które pożyczały jej pieniądze. Sektor finansowy potrzebuje tych międzynarodowych prawnych reguł upadłości. Jednak w grupie przewodniczącego Rady Europejskiej Hermana von Rompuya, gdzie dyskutuje się o reformach rynków finansowych, nie było jeszcze nawet o tym mowy.
Dlaczego?
Europejscy „mędrcy” nie chcą w przypadkowy sposób wzmacniać niepewności na rynkach. Trzeba jednak pamiętać, że kryzys grecki nie został jeszcze rozwiązany. Grecy mają przecież dwa lata na poradzenie sobie z deficytem i długiem publicznym. Jeśli im się to nie uda, postępowanie upadłościowe, a za tym i restrukturyzacja zadłużenia będą jednak potrzebne. Do tego czasu banki powinny odbudować swoje fundamenty kapitałowe – przynajmniej na to mają wszyscy nadzieję – dzięki czemu poradzą sobie z ewentualnymi stratami.
Kiedy zatem Państwa propozycje mogą zostać wcielone w życie?
Niemieckie ministerstwo finansów zgłaszało już podobne pomysły, ale na poziomie UE nie mogło ich na razie szerzej dyskutować, a co za tym idzie i wprowadzić w życie. Przyczyną nie jest generalna niechęć innych krajów, lecz wola, by nie wywołać niepotrzebnej niepewności na rynkach finansowych. Dodatkowo takie regulacje wymagają zapewne również zmian w traktatach europejskich, co jak widzieliśmy w przypadku traktatu lizbońskiego kosztuje wiele czasu i niesie ze sobą duże ryzyka. Właśnie dlatego grupa van Rompuya koncentruje się obecnie na reformach, które w znacznie krótszym czasie da się zrealizować.
Jürgen Matthes jest ekspertem Instytutu Niemieckiej Gospodarki (DIW) w Kolonii.
W styczniu 2020 roku Wielka Brytania formalnie opuściła Unię Europejską. Oczekiwane korzyści z brexitu, poza odzyskaniem suwerenności w zakresie kształtowania prawa i zewnętrznych relacji gospodarczych, jednak się nie zmaterializowały. Widoczny jest natomiast spadek wydajności i konkurencyjności brytyjskiej gospodarki, co wpływa także na kondycję rynku pracy.
