Coraz lepsze rokowania dla projektów PPP

Dla strony publicznej i dla inwestorów prywatnych, partnerstwo publiczno - prywatne oraz koncesje na roboty budowlane lub usługi, są atrakcyjną formą ich finansowania. Korzystne zmiany w prawie oraz kilka podjętych dużych projektów wróżą, że nastąpi w tej dziedzinie wreszcie przełom. Gospodarka zwolniła, ale potrzeby inwestycyjne są wielkie.
Coraz lepsze rokowania dla projektów PPP

Spalarnia śmieci to najbardziej znany polski projekt realizowany w ramach PPP. (CC By Anna Smolinska)

Według informacji przekazanych przez Fundację Centrum PPP, w 2012 roku ogłoszono podjęcie 61 inwestycji infrastrukturalnych z udziałem podmiotów prywatnych, w tym 47 w oparciu o ustawę o PPP, a 14 w oparciu o ustawę o koncesji na roboty budowlane lub usługi.

Same ogłoszenia, choć cieszą i są istotne dla budowania rynku, nie znaczą jednak jeszcze aż tak wiele. Dlatego warto podkreślić, iż w 2012 roku podpisanych zostało 9 umów, w tym 6 umów w oparciu o ustawę o PPP, a 3 to umowy oparte o ustawę o koncesji na roboty budowlane lub usługi. Sceptycy powiedzą, że to tylko 9 umów, a na dodatek stwierdzą, że od podpisania umowy do zamknięcia finansowego droga daleka. I pewnie tak jest, ale ogólna wartość podpisanych umów to już blisko 1,3 mld złotych. Może więc nie jest świetnie, ale jest wyraźny postęp w stosunku do lat ubiegłych. W szczególności dotyczy to wartości podpisanych umów.

Subiektywny ranking projektów

Trudno pokrótce opisać wszystkie projekty, których realizacja rozpoczęła się bądź była kontynuowana w 2012 roku. Poniżej kilka, które wedle mojej subiektywnej oceny warte są podkreślenia, choć być może nie są ani największe, ani najbardziej spektakularne.

Wielokrotnie, także na łamach Obserwatora Finansowego podnoszone było, iż brak jest w Polsce przedsięwzięć PPP, które inicjowane byłyby na poziomie centralnym, a nie wyłącznie samorządowym. Słusznie wskazywano, iż mógłby to być dobry, „z góry” płynący przykład działań administracji rządowej, wskazujący, iż  PPP to bezpieczna inwestycje i dobra alternatywa dla tradycyjnej formy przedsięwzięć inwestycyjnych poprzez zamówienia publiczne.

Rok 2012 przyniósł wreszcie pierwszy taki projekt wdrażany przez administrację centralną. W formie PPP podjęto budowę Sądu Rejonowego w Nowym Sączu. Na razie rozpoczęła się procedura wyboru doradcy dla tego projektu, nie zmienia to jednak faktu, iż krok ten jest dobrym prognostykiem na przyszłość.

Wśród pozytywnych przykładów trudno byłoby nie wspomnieć o największym w Polsce „postępowaniu parkingowym”, które rozpoczęte zostało w Warszawie. Obecnie zakończony został etap doradztwa wykonanego przez konsorcjum firm z Ernst & Young jako liderem. Do zadań doradców należało przeprowadzenie wstępnej analizy wykonalności projektu, obejmującej m.in. identyfikację metod realizacji projektu oraz ocenę zasadności i możliwości jego realizacji. Analiza ta jako najkorzystniejszy model wskazała współpracę z partnerem prywatnym w postaci koncesji na roboty budowlane.

Zgodnie z planami stołecznego miasta, wybrany partner prywatny zaprojektuje, wybuduje i będzie eksploatował parkingi podziemne w co najmniej jednej, a maksymalnie w sześciu wybranych lokalizacjach, spośród miejsc zaproponowanych przez miasto.

Do Urzędu Miasta st. Warszawy zgłosiło się 6 inwestorów, zainteresowanych budową podziemnych parkingów. Są to spółki z ograniczoną odpowiedzialnością: Immo Park Warszawa, Via Motorway, Kronia, Mostostal Concession „w organizacji”, Nuvola Investments oraz Strabag Drogi Wojewódzkie. Inwestycje w parkingi to bardzo gorący problem w wielu miastach, dlatego spodziewać się można, że warszawskie postępowanie będzie w najbliższych miesiącach przedmiotem bacznych obserwacji innych samorządów, a jego sukces (bądź porażka) zaważy na ich dalszych decyzjach.

W Europie PPP od dawna znajdowało zastosowanie w realizacji przedsięwzięć związanych z budową spalani odpadów. W Polsce rok 2012 okazał się w tym zakresie przełomem. Po trwającej 18 miesięcy procedurze przetargowej przeprowadzonej przez Poznań, władze miasta wybrały spółkę Sita Zielona Energia, aby zaprojektowała, sfinansowała, zbudowała, a następnie eksploatowała przez 25 lat w formule PPP instalację termicznego przetwarzania odpadów komunalnych (ITPOK) o wydajności 210 tys. ton rocznie.

Zgodnie z umową, PPP Sita Zielona Energia zrealizuje nowoczesną instalację termicznego przekształcania odpadów komunalnych, która powstanie na terenie należącym do miasta Poznania, w rejonie Karolin. Koszt budowy instalacji szacowany jest na ponad 725 milionów złotych i będzie w pełni sfinansowany przez akcjonariuszy spółki Sita Zielona Energia oraz konsorcjum trzech banków – Pekao SA, PKO BP i Banku Gospodarstwa Krajowego.

Korzystne zmiany w prawie

Jako prawnik, nie byłbym sobą, gdybym choć nie wspomniał o zmianach w regulacjach prawnych dotyczących PPP, szczególnie dlatego, że wpływają one istotnie na ciągle raczkujące w Polsce partnerstwo.

1 stycznia 2012 roku weszła w życie ustawa o redukcji niektórych obowiązków obywateli i przedsiębiorców. Ustawą tą dodano do art. 7 ustawy o PPP nowy ustęp 4, zgodnie z którym do odpowiedzialności za wykonanie umowy o partnerstwie publiczno-prywatnym i wniesienia zabezpieczenia należytego wykonania tej umowy nie stosuje się już regulacji art. 141 ustawy Prawo zamówień publicznych. Ta korzystna zmiana miała na celu poprawę sytuacji przedsiębiorców realizujących w ramach konsorcjum przedsięwzięcia w formule partnerstwa publiczno-prywatnego z uwzględnieniem przepisów PZP.

W świetle dotychczasowego brzmienia art. 4 ust. 2 ustawy PPP (wprowadzonego na skutek, „niefortunnej” zmiany ustawy o PPP z 2010 roku) do wyboru partnera prywatnego i umowy o PPP zastosowanie miały przepisy ustawy Prawa zamówień publicznych. W konsekwencji bezpośrednie zastosowanie znajdowała zasada solidarnej odpowiedzialności wykonawców opisana w art. 141 Pzp. W myśl tej zasady wykonawcy wspólnie ubiegający się o udzielenie zamówienia publicznego ponosili wspólną odpowiedzialność za wykonanie umowy i wniesienie zabezpieczenie należytego jej wykonania.

Zapis ten blokował powstawanie konsorcjów mających zająć się budową i eksploatacją zrealizowanych inwestycji. Przepisy wymuszały ponoszenie solidarnej odpowiedzialności przez firmy, z których jedna zajmuje się np. wybudowaniem obiektu i jego eksploatacją, dajmy na to szpitala, a inna zajmuje się poprawnością stosowanych procedur medycznych. Są to różne kategorie ryzyka, a więc i zróżnicowany powinien być zakres odpowiedzialności. Rozwiązania prawne problemu tego nie dostrzegały.

Powyższą zmianę w ustawie o PPP należy więc uznać za duży sukces i krok w dobrym kierunku odblokowania przedsięwzięć PPP w Polsce. Pisząc te słowa mam szczególną satysfakcję, bowiem jako ekspert Fundacji Centrum PPP brałem udział w pracach Sejmowej Komisji „Przyjazne Państwo ds. związanych ze zwalczaniem biurokracji”, dotyczących zmian do ustawy o PPP – postulując wprowadzenie właśnie powyższej zmiany w ustawie o partnerstwie. Również i tu na łamach Obserwatora Finansowego powyższe kwestie były jeszcze w trakcie prac legislacyjnych w 2011 r. wielokrotne podnoszone.

Drugą wartą podkreślenia zmianą w prawie odnoszącą się do PPP jest implementacja do prawa polskiego decyzji Eurostatu dotycząca zaliczana umów o PPP do długu publicznego. Stało się to na skutek wejścia w życie z dniem 1 stycznia 2013 roku ustawy o redukcji niektórych obciążeń administracyjnych w gospodarce. Ustawa ta dodała art. 18a do ustawy o partnerstwie publiczno-prywatnym, poprzez co implementowano do prawa polskiego reguły wynikające z decyzji Eurostatu nr 18/2004.

Skutkiem implementacji jest uregulowanie w ustawie (a nie w rozporządzeniu, jak to było poprzednio), iż zobowiązania z umów o PPP nie będą zaliczane do państwowego długu publicznego w sytuacji gdy partner prywatny przejmie na siebie ryzyko budowy oraz ryzyko dostępności lub popytu z uwzględnieniem wpływu na te ryzyka czynników takich jak gwarancje i finansowanie przez partnera publicznego czy alokacja aktywów po zakończeniu umowy.

Nie jestem pewien czy akurat ustawa o PPP to najlepsze miejsce do implementacji decyzji Eurostatu. Wydaje się, iż lepsza do tego byłaby ustawa o finansach publicznych. W sumie to nieważne. Ważne jest, że zmiana ta w dużym stopniu oczyszcza atmosferę wokół problematyki zaliczania bądź też niezaliczania umów o partnerstwie publiczno – prywatnym do długu publicznego.

Rok prawdy

Inna sprawa, że negatywnie należy jednak ocenić całkowite pominięcie przez ustawodawcę przy tej zmianie ustawy zagadnienia klasyfikacji wydatków z tytułu umowy o PPP (tytułem wynagrodzenia partnera prywatnego lub wkładu własnego podmiotu publicznego) jako wydatków majątkowych lub bieżących budżetu. A co za tym idzie przełożenia PPP na nadwyżkę operacyjną budżetu. Powyższe jest bowiem przedmiotem sporów i budzi szereg kontrowersji i wątpliwości.

Rok 2012 był więc sumie dobrym rokiem dla partnerstwa, choć chyba nie okazał się jeszcze przełomowym. Czy okaże się takim rok 2013, trudno jeszcze powiedzieć. Kolejne miesiące będą najlepszym sprawdzianem, bowiem już na pierwszy kwartał tego roku zaplanowano rozpoczęcie kilku ważnych przedsięwzięć w formule PPP, bądź koncesji. Wiele innych projektów wciąż czeka na swój – oby pozytywny – finał, tj. podpisanie umów oraz zamknięcie finansowe.

Autor jest adwokatem, partnerem w kancelarii Wierzbowski Eversheds, kierującym praktyką PPP

Spalarnia śmieci to najbardziej znany polski projekt realizowany w ramach PPP. (CC By Anna Smolinska)

Otwarta licencja


Tagi


Artykuły powiązane

W stronę inwestycji infrastrukturalnych, z pomocą PPP

Kategoria: Analizy
Inwestycje infrastrukturalne mogą stać się silnym motorem ożywienia gospodarczego po kryzysie COVID-19. Prowzrostowy potencjał tych inwestycji powinny wykorzystać zwłaszcza kraje Europy Środkowej, Wschodniej i Południowo-Wschodniej (ang. Central, Eastern and Southeastern Europe, CESEE)
W stronę inwestycji infrastrukturalnych, z pomocą PPP

Kurs równowagi: któremu modelowi powinniśmy zaufać?

Kategoria: Analizy
Kluczowym wnioskiem z naszych analiz jest to, że wbrew oczekiwaniom, im bardziej rozbudowany jest model kursu równowagi, tym jest on mniej pomocny w prognozowaniu zmian kursu.
Kurs równowagi: któremu modelowi powinniśmy zaufać?

Jak powinno się rozwijać miasta

Kategoria: Społeczeństwo
Mamy do czynienia z kryzysem miast z powodu nieefektywnego, zbyt eksploatacyjnego modelu ich funkcjonowania – twierdzi dr Michał Kudłacz w książce „Miasto-idea”.
Jak powinno się rozwijać miasta