Maciej Krzak fot. arch. autora
Obserwator Finansowy: Strefa euro jawi się dziś jako jeden z bardziej niestabilnych regionów. Najpierw mieliśmy kryzys grecki, teraz pomoc finansową przyjęła Irlandia. I to chyba nie koniec kłopotów?
Maciej Krzak: Kryzys grecki i irlandzki to dwa różne kryzysy, choć symptomy są podobne – ogromny deficyt finansów publicznych i narastający lawinowo dług publiczny. Grecja żyła przez wiele lat na kredyt, a statystyki były fałszowane. W końcu ta bańka pękła. W Irlandii pękła banka w sektorze nieruchomości, co pogrążyło tamtejsze banki wcześniej skażone toksycznymi papierami emitowanymi za oceanem. Obecny kryzys irlandzki nie jest nawracającą falą, jak próbuje się go przedstawiać, lecz typowym kryzysem zaufania. Komisja Europejska i kraje strefy euro długo zwlekały z udzieleniem pomocy Grecji, ale chętnie zaoferowały pomoc Irlandii, by zapobiec rozlewaniu się kryzysu. Mamy już przecież Europejski Fundusz Stabilności Finansowej i inne mechanizmy pomocy ratunkowej warte w sumie 750 mld euro. Irlandia do ostatniej chwili odmawiała skorzystania z pomocy, ale została do tego zmuszona, gdy inwestorzy przestali kupować jej obligacje. Stało się to po tym, jak na ostatnim unijnym szczycie wstępnie przyjęto wniosek wprowadzenia do traktatu wspólnotowego procedury restrukturyzacji długów krajów strefy euro, zgłoszony przez Niemcy, a zaakceptowany przez Francję. Według tej procedury także inwestorzy ponosiliby koszty restrukturyzacji. Atmosferę podgrzały wypowiedzi niektórych polityków. Inwestorzy przerazili się, że Europejski Fundusz Stabilizacji Finansowej przestał obowiązywać i że będą musieli częściowo ponosić koszty restrukturyzacji długów. Tymczasem procedura restrukturyzacyjna ma wejść w życie dopiero po 2013 r., a do tego czasu będzie działał Europejski Fundusz Stabilizacji Finansowej.
Nawet jeśli irlandzki kryzys jest wynikiem słabej orientacji inwestorów, to trudno ukryć, że strefa euro jest dziś bardzo podatna na wstrząsy. Prognozowano, że po Grecji przyjdzie czas na Portugalię, Hiszpanię, a nawet Włochy. Irlandię wymieniano na końcu. Co spowodowało, że kryzys, którego źródła były daleko od Europy, tak bardzo daje się we znaki właśnie Europie?
Teza, że strefa euro jest bardziej niestabilna niż inne obszary, nie znajduje potwierdzenia w rzeczywistości. Strefa euro zawsze charakteryzowała się niską inflacją i zrównoważonym bilansem obrotów bieżących. W tym samym czasie Stany Zjednoczone miały duże niedobory na rachunku bieżącym, a Chiny – wysokie nadwyżki. Strefa euro przed globalnym kryzysem nie wyróżniała się również dużym długiem publicznym ani deficytem finansów publicznych. W 2007 r. dług i deficyt wynosiły odpowiednio 66 proc. PKB i 0,6 proc. PKB, choć strukturalny deficyt był wyższy – 1,9 proc. PKB. Dla porównania, dług federalny USA i dług publiczny Japonii równały się wtedy odpowiednio 64 proc. i 175 proc. PKB. Owszem, wewnątrz strefy były i są nadal różnego rodzaju napięcia i nierównowagi. Zawsze funkcjonował podział na twardy rdzeń i kraje peryferyjne. Grecja była krajem peryferyjnym, choć od czasu, gdy znalazła się w strefie euro, korzystała z wiarygodności, jaką cieszył się cały obszar euro. Irlandii natomiast od dłuższego czasu nikt nie zaliczał do krajów peryferyjnych.
Była celtyckim tygrysem. Czy Irlandia ponosi dziś konsekwencje zbyt szybkiego rozwoju?
Paradoksalnie tak. W latach 2003-2007 Irlandia rozwijała się w tempie dwucyfrowym. Podatek korporacyjny na poziomie 12,5 proc., najniższy w Unii Europejskiej, przyciągał inwestorów zagranicznych, powstawały nowe miejsca pracy, rosły płace, a wraz z nimi rynek nieruchomości, na którym powstała bańka spekulacyjna. Banki finansowały ten przyspieszony rozwój, wykazując duży liberalizm, a nadzór finansowy, który nie jest bez winy, spokojnie się temu przypatrywał. Gdy nadszedł kryzys, Irlandia musiała ratować banki, ale też bardzo szybko zareagowała cięciami wydatków, obniżką płac. Dotychczasowe kroki okazały się jednak niewystarczające, bo banki stały się faktycznymi bankrutami. Koszty ratowania sytemu bankowego sprawiły, że deficyt fiskalny w tym roku sięgnie 32 proc. PKB. Irlandia przedstawiła plan konsolidacji finansów publicznych. W grę wchodzą dalsze cięcia wydatków publicznych i zwiększenie dochodów, ale Irlandczycy są zdecydowani bronić niskiego podatku CIT, którego podwyżka przy spadającej konkurencyjności gospodarki, nie byłaby dobrym posunięciem. Jeśli irlandzka gospodarka ma wyjść z kryzysu ciągu trzech lat, musi utrzymać napływ zagranicznych inwestycji bezpośrednich. Podobno 2010 r. ma być pod tym względem najlepszy od siedmiu lat.
Jaki los czeka inne zagrożone kraje strefy euro?
Złośliwi mówią o Club Med, do którego dołączyła Irlandia. Club Med to oczywiście kraje Europy Południowej, głównie basenu Morza Śródziemnego. Hiszpania na pewno obarczona jest mniejszym ryzykiem niż Portugalia. Poziom nierównowagi fiskalnej jest tu niższy, dług publiczny kształtuje się poniżej średniej unijnej, ale prawdą jest też, że hiszpański rynek pracy wymaga radykalnych reform, zmniejszenia ochrony pracowników i uelastycznienia. Na Hiszpanii ciąży również problem niewypłacalności regionalnych kas oszczędnościowych z powodu pęknięcia bąbla na rynku mieszkaniowym i załamania się cen nieruchomości. Poza tym, gdyby zachwiała się Portugalia, ugodziłoby to w banki hiszpańskie, które mają tam duże ekspozycje, jakkolwiek są one dobrze dokapitalizowane. Najmniej prawdopodobne jest załamanie się finansów we Włoszech. Włosi mają dobrze rozwinięty rynek obligacji, ponad 60 proc. długu finansują ze środków krajowych, podczas gdy w innych krajach Klubu Med, z wyjątkiem Hiszpanii, proporcje są odwrotne. Krajowe źródła finansowania długu zdecydowanie zmniejszają ryzyko kryzysu finansowego.
Skoro strefa euro jest bardziej stabilna niż inne strefy, to dlaczego kryzys tak mocno doświadcza jej peryferii, a nie na przykład Stanów Zjednoczonych, które są obszarem federacyjnym?
Przypomnę, że stanowi Kalifornia, który jest najpotężniejszym gospodarczo stanem USA, także groziło bankructwo. Ale rzeczywiście Stany Zjednoczone, które istnieją od ponad dwustu lat, dopracowały się różnych mechanizmów zmniejszających lokalne nierównowagi, a głównym jest transfer federalny. Stany Zjednoczone to jednak jeden kraj, posiadający jeden rząd. W strefie euro spójność fiskalna jest stosunkowo mała, budżet unijny wynosi zaledwie około 1 proc. PKB całej Unii, a transferów poza pomocowymi praktycznie nie ma. Grecja dezinformowała Komisję Europejską o swoich deficytach, bo nadzór Komisji jest słaby. Deficyty te nie miały przełożenia na zachowania inwestorów, bo ci myśleli kategoriami regionów, a strefa euro była postrzegana jako obszar stabilny i godny zaufania. Dzięki temu Grecja mogła emitować i sprzedawać swoje obligacje po niskich cenach. Z tego też powodu jej deficyty nie przekładały się na sferę realną. Mogła żyć za pożyczone pieniądze ponad stan – inwestycje pochłaniały niewielką część długu. Grecka gospodarka zawsze charakteryzowała się niską konkurencyjnością, i to się w ostatnich latach nie zmieniło. Dziś, gdy rząd w Atenach dokonuje cięć, gdy likwiduje 13. i 14. emeryturę, widzimy jak bardzo była rozrzutna.
Irlandię pokonał boom na rynku nieruchomości podobny do amerykańskiego. Dlaczego dopiero teraz o nim mówimy?
Mechanizm kryzysu irlandzkiego rzeczywiście przypomina scenariusz amerykański, choć realia nieco się różniły. W Irlandii mieliśmy duży napływ bezpośrednich inwestycji zagranicznych, powroty emigrantów, napływ imigrantów, w tym z Polski, i szybko rosnące płace – wszystkie te czynniki tworzyły presję na rynek nieruchomości. Dużo budowano, ale przez długi czas podaż nie nadążała za popytem, ceny nieruchomości szybko rosły. Sektor bankowy, który finansował te inwestycje, także się rozrastał. W końcu popyt na nieruchomości załamał się, ceny zaczęły spadać, a banki zostały z przewartościowaną hipoteką. Dodatkowym czynnikiem było duże zaangażowanie irlandzkich banków w toksyczne instrumenty pochodne. Władze szybko zareagowały na kryzys. Zaczęto przejmować złe aktywa bankowe, dokonano konsolidacji finansów publicznych. Irlandia znów świeciła przykładem, ale okazało się, że koszty sanacji banków są znacznie wyższe niż pierwotnie szacowano. Od 2008 r. dług publiczny szybko narasta, obecnie przekracza 95 proc. PKB, a w 2007 r. wynosił tylko 25 proc. Ten ogromny przyrost ilustruje skalę kryzysu. Irlandię zgubił nierównomierny rozwój. Dwa dominujące sektory – nieruchomości i bankowy – stały się zarzewiem kryzysu. Nierównomierny rozwój, nadmiernie rozbudowany sektor bankowy w podobny sposób dotknął Islandię, kraj spoza Unii Europejskiej.
Czy jeszcze rok, dwa lata temu przypuszczał Pan, że Grecja i Irlandia staną w jednym szeregu na krawędzi bankructwa?
Kłopoty Grecji nie są wielkim zaskoczeniem. Grecja zawsze była krajem o dużym udziale sektora państwowego, niskiej konkurencyjności i wątpliwych fundamentach makroekonomicznych. Zaskoczeniem mogła być tylko skala oszustw statystycznych, jakich się dopuszczono. Natomiast Irlandia była prymusem wśród gospodarek Europy – dynamicznie rozwijała się, przyciągała inwestorów zagranicznych, prowadziła rozsądną politykę makroekonomiczną. Popełniono tu jednak błędy w polityce strukturalnej, rozbudowując ponad miarę dwa sektory gospodarki. Nierównomierny rozwój gospodarczy niesie ryzyko, które wcześniej czy później daje o sobie znać.
Co czeka strefę euro w przyszłości, w perspektywie najbliższych lat i dalszej?
Strefa euro niewątpliwie będzie się zmieniać. Obecny kryzys ujawnił słabości systemu i działających tu mechanizmów. Euroland musi mieć plan rozwiązywania sytuacji kryzysowych. Ten plan właśnie powstaje. Europejski Fundusz Stabilizacji Finansowej zostanie przekształcony po 2013 r. w stały mechanizm rozwiązywania kryzysów i zapewne będzie dysponował jeszcze większymi środkami niż obecnie. Ważnym jego elementem ma być restrukturyzacja długów – włączone będą tzw. klauzule o zbiorowej odpowiedzialności (collective-action clauses), obligujące inwestorów do udziału w restrukturyzacji długu publicznego danego kraju w obliczu jego bankructwa. Myślę, że w przypadku Grecji nowy mechanizm będzie miał zastosowanie.
Kolejne zadania do rozwiązania to strukturalna nierównowaga wewnętrzna oraz uzdrowienie finansów publicznych. Kraje Unii Europejskiej wymagają daleko idących reform strukturalnych. Obecnie mamy kraje o wysokiej konkurencyjności, które posiadają nadwyżkę na rachunku obrotów bieżących, jak Niemcy czy Holandia, i kraje deficytowe – Klub Med. Zadaniem na najbliższe lata jest więc wzrost konkurencyjności krajów peryferyjnych, ale również Włoch. Nie da się tego uzyskać bez reformy rynków pracy, systemów emerytalnych, a także zmniejszenia udziału państwa w gospodarkach tych krajów. Mało kto pamięta Strategię Lizbońską, w myśl której Unia Europejska do 2010 r. miała stać się najbardziej konkurencyjną gospodarką świata. Przesłanki i założenia Strategii Lizbońskiej nie przestały być aktualne. Unia nie odrobiła tego zadania.
Jak Komisja Europejska chce wymusić przestrzeganie kryteriów zawartych w Pakcie Stabilizacji i Wzrostu? Problem dotyczy przecież nie tylko krajów peryferyjnych, ale również wiodących gospodarek strefy euro.
Rzeczywiście kryteriów deficytu budżetowego i długu publicznego nie spełniają dziś nawet wiodące gospodarki unijne – aż 23 kraje znajdują się pod pręgierzem procedury nadmiernego deficytu. Dlatego Komisja Europejska opracowuje specjalny program, który ma być częścią Paktu Stabilizacji i Wzrostu. W program ten wbudowane są dwa mechanizmy: prewencyjny i naprawczy. Wprawdzie pozostanie procedura nadmiernego deficytu, ale towarzyszyć jej będą procedury zmierzające do zmniejszenia długu.
Komisja zamierza najpierw badać, czy przekroczenie długu publicznego powyżej 60 proc. PKB ma uzasadnienie, czy nie wynika na przykład z cyklu koniunkturalnego. Jeśli nie ma uzasadnienia, kraj zostanie objęty procedurą nadmiernego deficytu, nawet jeśli deficyt finansów publicznych nie przekracza 3 proc. PKB. Komisja ustali referencyjne wartości redukowania długu tak, jak to ma miejsce w przypadku deficytów. Kraj, który naruszy warunki Paktu Stabilizacji i Wzrostu, będzie musiał złożyć w Komisji oprocentowany depozyt w wysokości 0,2 proc. PKB i uzgodnić z nią program naprawczy. Miałoby to nastąpić w pierwszym półroczu, po to, by w drugim półroczu władze krajowe mogły przygotować projekt budżetu, zawierający uzgodniony plan naprawy i towarzyszące mu rekomendacje. Gdy kraj zostanie już objęty procedurą nadmiernego deficytu, depozyt przestanie być oprocentowany. Jeśli zaś kraj nie zastosuje się do wskazań Komisji, zostanie ukarany utratą depozytu. W celu wzmocnienia sankcji propozycja Komisji będzie traktowana jako przyjęta, chyba, że Rada Ministrów Unii Europejskiej odrzuci ją kwalifikowaną większością głosów.
Dokonywane będą również przeglądy równowagi makroekonomicznej z zastosowaniem metody scoringowej. Ocenie punktowej poddane zostaną takie elementy, jak: realny kurs waluty, deficyt obrotów bieżących, ceny nieruchomości, ekspansja kredytowa w kraju, aktywa zagraniczne netto, a ponadto relacja długu publicznego do PKB. Jeśli wynik badania okaże się niekorzystny, kraj będzie musiał podjąć zalecone przez Komisję działania restrukturyzacyjne. W przypadku procedury nadmiernej nierównowagi będzie obowiązywała taka sama sekwencja sankcji jak w przypadku procedury nadmiernego deficytu, przy czym wymagany depozyt ma wynosić 0,1 proc. PKB.
Komisja Europejska lubuje się w regulacjach. Czy jednak pozostawienie możliwości utrzymywanie deficytu budżetowego na poziomie 3 proc. PKB jest słuszne? Niektórzy ekonomiści uważają, że celem polityki fiskalnej powinien być zrównoważony budżet, a niewielki deficyt dopuszczalny jedynie w szczególnych okolicznościach, na przykład w okresach szybkiego wzrostu.
Zrównoważony, wyzerowany budżet wcale nie jest optymalnym rozwiązaniem w krótkim okresie czasu, bo oznaczałby procykliczną politykę fiskalną. Dlatego kraje Unii mają średniookresowe cele dla deficytu zbliżone do zera. Rozsądny jest natomiast nakaz utrzymania deficytu w ryzach na niskim poziomie. Problem polega na tym, by zmusić kraje unijne do respektowanie kryteriów fiskalnych zawartych w Pakcie Stabilizacji i Wzrostu. Komisja Europejska próbuje znaleźć skuteczny mechanizm i należy sobie życzyć, by ten plan się powiódł. Zmierzamy do strefy euro i jesteśmy żywo zainteresowani tym, by był to obszar stabilny, nie nękany wstrząsami i dający szanse szybkiego rozwoju. Nie wiem, czy za dwadzieścia, trzydzieści lat powstaną Stany Zjednoczone Europy, czy będzie jedna polityka fiskalna, ale na pewno jednoczącej się Europie już dziś potrzebna jest większa centralizacja polityki fiskalnej, której pierwszym elementem powinien stać się podatek europejski.
Rozmawiała: Małgorzata Pokojska
Maciej Krzak jest doktorem nauk ekonomicznych, absolwentem Wayne State University w Detroit i Szkoły Głównej Handlowej. Był głównym ekonomistą Banku ING, Banku Handlowego i PKPP Lewiatan. Obecnie jest ekonomistą Fundacji CASE, wykładowcą Uczelni Łazarskiego i członkiem EuroTeam, grupy ekspertów powołanych przez Komisję Europejską, wywodzących się z nowych krajów Unii Europejskiej.
W styczniu 2020 roku Wielka Brytania formalnie opuściła Unię Europejską. Oczekiwane korzyści z brexitu, poza odzyskaniem suwerenności w zakresie kształtowania prawa i zewnętrznych relacji gospodarczych, jednak się nie zmaterializowały. Widoczny jest natomiast spadek wydajności i konkurencyjności brytyjskiej gospodarki, co wpływa także na kondycję rynku pracy.
