Komisja Europejska rozmydla regułę fiskalną

Traktat z Maastricht zobowiązał kraje UE do utrzymywania deficytu budżetowego poniżej 3 proc. PKB. W styczniu Komisja Europejska opublikowała mało znany w Polsce dokument wyjaśniający, kiedy będzie ulgowo patrzeć na pogorszenie sytuacji budżetowej związane z inwestycjami, reformami strukturalnymi i złą koniunkturą. To dalszy krok w kierunku naruszenia rygoru fiskalnego.
Komisja Europejska rozmydla regułę fiskalną

Valdis Dombrovskis, wiceprzewodniczący Komisji Europejskiej, mówi, że celem wytycznych jest ułatwienie reform strukturalnych i inwestycji koniecznych dla pobudzenia wzrostu. (CC By SA Valsts kanceleja State Cancellery)

Wytyczne Komisji Europejskiej zawierają rozwiązania, które – w zależności od sytuacji – mogłyby być dla Polski bardzo korzystne lub przeciwnie, zaszkodzić naszej gospodarce. Dokument o nazwie „Making the best use of the flexibility within the existing rules of the Stability and Growth Pact” („Jak najlepsze spożytkowanie elastyczności w ramach istniejących zasad Paktu Stabilności i Wzrostu”) zawiera cenne dla wielu państw wyjaśnienia, w jakich sytuacjach np. reformy strukturalne nie pogorszą oceny finansów publicznych danego kraju w oczach władz UE i nie narażą go na sankcje.

Z drugiej strony jednak, niektóre istniejące dotychczas zapisy Paktu zostały w styczniowym dokumencie tak rozciągnięte, że mało mają wspólnego z oryginalnymi zamysłami twórców dokumentu, który miał strzec stabilności fiskalnej państw UE. Jak dyplomatycznie mówił Valdis Dombrovskis, wiceprzewodniczący Komisji Europejskiej do spraw euro i dialogu społecznego, celem styczniowych wytycznych jest „ułatwienie reform strukturalnych i inwestycji, tak koniecznych dla pobudzenia wzrostu gospodarczego i tworzenia w Europie większej liczby miejsc pracy. Jednocześnie możemy być pewni, że wspólnie zaakceptowane zasady są przestrzegane”.

Zachęta do reform strukturalnych szansą dla Polski

Zgodnie z istniejącymi przepisami z 1997 roku, Komisja Europejska i Rada UE przed udzieleniem państwom członkowskim ewentualnych zaleceń w sprawie konieczności poprawy stanu finansów publicznych „powinny wziąć pod uwagę wprowadzanie poważnych reform strukturalnych, które mają bezpośredni i długotrwały pozytywny wpływ na stan budżetu, w tym dokonujący się przez zwiększanie potencjalnego zrównoważonego wzrostu, które skutkuje weryfikowalnym wpływem na długotrwałą stabilność finansów publicznych”.

Reformy takie, a zwłaszcza zmiany w systemie emerytalnym, stanowią usprawiedliwienie dla odejścia od tzw. ścieżki dostosowawczej do wyznaczanych przez Komisję Europejską średniookresowych celów budżetowych (MTO – medium-term budgetary objectives). Bez takiej ulgi państwa podejmujące reformy strukturalne, które czasowo pogarszają sytuację fiskalną, byłyby narażone na kary pieniężne bądź zatrzymanie wypłaty unijnych funduszy, nie mówiąc o pogorszeniu międzynarodowej opinii na temat polityki gospodarczej danego kraju.

Wyjaśniając tę ulgę, w styczniowym dokumencie Komisja precyzuje, że chodzi zarówno o pojedyncze reformy, jak i o pakiety zmian dotyczące różnych dziedzin polityki gospodarczej. W zakresie prognozowania pozytywnego wpływu reform na stan finansów publicznych władze UE nakazują brać pod uwagę nie tylko „bezpośrednie oszczędności budżetowe”, ale także „zwiększone dochody przewidziane w średnim lub długim okresie, wynikające ze zwiększenia efektywności gospodarki mającej większy potencjalny poziom produkcji (na przykład w wyniku mniejszego bezrobocia strukturalnego bądź zwiększonej siły roboczej)”. O ile Komisja Europejska nie nakazuje czekać na pojawienie się efektów reform, to państwo, które chce uzyskać ulgę, musi najpierw zaprezentować Komisji szczegółowy plan reform i trzymać się wyznaczonych przez siebie terminów wprowadzania poszczególnych zmian. Ulga zostanie przyznana, jeżeli państwo wprowadzi w życie wszystkie planowane reformy.

Rozwiązanie to jest pewną szansą dla Polski. Likwiduje ono wymówkę polityków brzmiącą mniej więcej tak: „tego nie zrobimy, bo Komisja Europejska powie, że nie radzimy sobie z budżetem”. Powstaje rzeczywista zachęta do zmian takich jak reforma KRUS czy emerytur górniczych, która najpierw skutkowałaby zwiększeniem dziury budżetowej, a dopiero potem przyniosłaby widoczne oszczędności.

Podobnie jest ze zmniejszeniem oskładkowania umów o pracę, zwłaszcza w przypadku osób o relatywnie niskich dochodach, np. na wzór niemieckich mini-jobs. Obecnie w przypadku płacy minimalnej różnica między płacą brutto a płacą netto wynosi prawie 500 zł (1750 zł brutto w porównaniu z 1286 zł „na rękę”). Zmniejszenie oskładkowania pracy nie tylko stanowiłoby dobrą dla wzrostu gospodarczego zachętę do podejmowania zatrudnienia, ale także zniwelowałoby szkodliwe skutki społeczne w postaci pracy w szarej strefie czy nadużywania umów cywilnoprawnych. Gdyby Polska przeprowadziła takie zmiany, Komisja Europejska prawdopodobnie zgodziłaby się na czasowe zwolnienie naszego kraju z konieczności przestrzegania unijnej dyscypliny budżetowej, zwłaszcza że sama zaleca nam przeciwdziałanie dualizmowi na rynku pracy.

Niebezpieczne odliczanie inwestycji

Wyrozumiałość Komisji Europejskiej dla realnych reform strukturalnych jest dla Polski pozytywna. Niepokój o ewentualne nadużycia budzi jednak możliwość nie traktowania państwowych inwestycji jako wydatku pogarszającego ocenę finansów publicznych (a w konsekwencji narażającego na ewentualne sankcje). Według styczniowych wytycznych KE wystarczy, że inwestycja będzie współfinansowana ze środków unijnych, aby wydane na nią pieniądze zostały ulgowo potraktowane przez Komisję w postaci przyzwolenia na czasowe odstąpienie od celów budżetowych i zaniechanie sankcji.

Kluczem umożliwiającym takie rozwiązanie jest skrajna nadinterpretacja Paktu Stabilności i Wzrostu: oto Komisja Europejska umożliwia zaliczanie państwowych inwestycji jako „reform strukturalnych”. Ciekawe, że choć w styczniowych wytycznych – podobnie jak w przypadku rzeczywistych reform – podkreślona jest konieczność „pozytywnego, bezpośredniego i weryfikowalnego długookresowego wpływu (…) na wzrost gospodarczy i stabilność finansów publicznych”, to wprowadzanie pseudo-reform strukturalnych w postaci inwestycji nie będzie tak skrupulatnie monitorowane przez UE jak dokonywanie rzeczywistych reform.

W przypadku realnych reform strukturalnych Komisja Europejska zapowiada kontrolę ich wprowadzania w ramach tzw. europejskiego semestru i konieczność ścisłego trzymania się harmonogramu przez państwo członkowskie. Przy „ulgowych” inwestycjach niczego takiego nie ma. Pozwala to przypuszczać, że Komisja wcale nie sądzi, aby inwestycje mogły rzeczywiście być reformami strukturalnymi, a jedynie chce przymknąć oko na wydatki inwestycyjne. Dlaczego? Chodzi zapewne o ocieplenie wizerunku Unii, która przez socjaldemokratów jest uważana za bezwzględną, jeżeli chodzi o wymaganie tzw. polityki austerity od zadłużonych państw.

Wprowadzona w styczniu możliwość tak ulgowego traktowania inwestycji stanowi wyraźny ukłon Komisji Europejskiej w stronę państw takich jak Francja, Grecja czy Włochy, tradycyjnie bardziej skupionych na „wzrostowym” niż „stabilnościowym” aspekcie polityki fiskalnej UE. Premier Włoch Matteo Renzi i francuski prezydent François Hollande już od połowy poprzedniego roku apelują do Unii Europejskiej o umożliwienie odliczania inwestycji od deficytu sektora finansów publicznych. Dołączył do nich niedawno powstały grecki rząd Alexisa Tsiprasa. Jednym z postulatów zwycięskiej partii SYRIZA było „wyłączenie inwestycji publicznych spod restrykcji Paktu Stabilności i Wzrostu”, które zresztą ma być tylko preludium do likwidacji Paktu.

Można wyobrazić sobie bardzo negatywne konsekwencje ulgowego traktowania przez Komisję Europejską inwestycji publicznych dokonywanych przez państwa członkowskie. Możliwe, że państwa UE, w tym Polska, będą chciały uznania jak największej liczby inwestycji za reformy strukturalne, choćby dofinansowanie z unijnych funduszy wynosiło jedynie 10 proc. Za tym formalnym żądaniem będzie kryło się jednak wcale nie dążenie do np. zwiększenia poziomu innowacji w gospodarce, tylko chęć pozyskania wyborców czy zapewnienia pieniędzy państwowym przedsiębiorstwom oraz prywatnym firmom powiązanym z politykami. Rządzący i kandydaci na rządzących będą mogli powiedzieć: „patrzcie, dokonamy takich inwestycji, a przy tym UE nie tylko nas nie skrytykuje, ale i pochwali za reformy strukturalne”.

Przerabiała to już Hiszpania, gdzie – jak pisze Carolyn Marie Dudek w pracy pt. „EU Accession and Spanish Regional Development: Winners and Losers” (s. 162-166) – zastrzyk unijnych funduszy w latach 90. uległ znacznemu marnotrawstwu, gdyż istnienie klientelistycznych układów w samorządach doprowadziło do wykorzystania niezgodnie z przeznaczeniem m.in. prawie 80 mln Ecu (europejska jednostka monetarna, poprzedniczka euro, przyp. red.) na rolnictwo.

Ulgowe traktowanie inwestycji może nie tylko stanowić zachętę do marnotrawienia państwowych i unijnych funduszy, ale także prowadzić do samooszukiwania się państw w kwestii stanu ich finansów publicznych. Niestety, pomysł odliczania inwestycji wpisuje się w tendencję do poluzowywania Paktu Stabilności i Wzrostu: w 2005 r. Komisja Europejska wprowadziła możliwość uzasadniania nieprzestrzegania reguł budżetowych „wyjątkowymi okolicznościami” takimi jak „nieoczekiwany spadek aktywności ekonomicznej”. Zasadne jest twierdzenie, że trzydziestokrotne wykorzystanie tej klauzuli w latach 2005-2010 uśpiło czujność państw w zakresie dbania o stabilność finansów publicznych i przyczyniło się do obecnego kryzysu zadłużeniowego w części państw UE.

Kiedy kryzys usprawiedliwia deficyt

Ważną część wytycznych Komisji Europejskiej stanowi objaśnienie, w jaki sposób pogorszenie się sytuacji gospodarczej może usprawiedliwić odejście od przestrzegania unijnych reguł fiskalnych. Dotychczas obowiązywała zasada, że państwo, którego stan budżetu odbiega od wyznaczanych przez UE średniookresowych celów, ma obniżać strukturalny deficyt sektora finansów publicznych o 0,5 proc. PKB w skali roku.

Restrykcyjne stosowanie tego typu wymogów było jedną z przyczyn protestów w Grecji, Hiszpanii czy Włoszech przeciwko polityce oszczędności narzucanej przez UE. Dlatego w styczniu 2015 r. Komisja sprecyzowała zakres oszczędności, jakiego będzie wymagała od danego państwa w zależności od tego, w jakim stanie znajduje się jego gospodarka. Przykładowo, jeżeli realne PKB maleje, rządzący nie będą musieli przeprowadzać żadnych oszczędności – niezależnie od tego, czy dług publiczny przekracza 60 proc. PKB, czy też nie.

W sytuacji, kiedy luka pomiędzy PKB realnym a potencjalnym jest większa od 1,5 proc., a mniejsza lub równa 3 proc. potencjalnego PKB, państwo z długiem przewyższającym 60 proc. PKB będzie musiało jednak zmniejszyć swój deficyt strukturalny o od 0,25 proc. do 0,5 proc. PKB rocznie. Gdy natomiast luka jest większa od 3 proc. i mniejsza lub równa 4 proc., roczne oszczędności muszą wynieść 0,25 proc. PKB. Takie wyszczególnienie, jakich wymogów mają się spodziewać państwa przeżywające spowolnienie gospodarcze, jest w pewnym sensie realizacją zapowiedzi przewodniczącego Komisji Europejskiej Jean-Claude’a Junckera, według którego wymogi wobec państw pogrążonych w kryzysie muszą być zinstytucjonalizowane i przewidywalne: „Musimy (…) skonsolidować i uzupełnić bezprecedensowe środki, jakie wprowadziliśmy w jego [kryzysu] trakcie, uprościć je i zagwarantować im większą legitymację społeczną”.

Komisja Europejska nawiązała też do słynnego, wprowadzonego do Paktu Stabilności w 2005 r., pojęcia „nieoczekiwanego spadku aktywności ekonomicznej” („unexpected fall in economic activity”), które w kilkudziesięciu przypadkach niesłusznie pozwoliło państwom na uniknięcie kar za złą sytuację fiskalną. Zgodnie ze styczniowymi wytycznymi KE, państwa borykające się ze złym stanem finansów publicznych mogą uzyskać przedłużenie czasu wymaganego na obniżenie deficytu, o ile wprowadziły zalecone wcześniej przez Radę UE reformy. A brak poprawy stanu finansów publicznych zostanie uznany za „efekty konsolidacji fiskalnej, na które często wpływają zdarzenia pozostające poza kontrolą rządu”.

Takie wyjaśnienie jest w rzeczywistości kolejnym, obok „klauzuli inwestycyjnej”, rozmyciem unijnych reguł fiskalnych. Trudno sobie wyobrazić, aby czasowe pogorszenie się sytuacji gospodarczej w wyniku dokonania oszczędności budżetowych było tak trudne do przewidzenia, że dopiero później zostałoby stwierdzone, że jest ono wynikiem właśnie konsolidacji fiskalnej. Nie mówiąc już o tym, że istnieje pewna sprzeczność między pojęciem „efektu konsolidacji fiskalnej”, który może być prognozowany w momencie planowania reform, a twierdzeniem, że efekt takiej konsolidacji pozostaje w wielu przypadkach niezależny od działań rządu.

Niestety w obecnym kształcie, przygotowane przez Komisję „wyjaśnienie”, pozwala na usprawiedliwienie braku poprawy sytuacji budżetowej państwom, które np. wprowadziły tylko pozorne lub częściowe reformy, a utrzymywanie się problemów fiskalnych jest wynikiem nieudolności polityki gospodarczej, a nie „nieprzewidzianych zdarzeń”. Lepiej byłoby, aby Komisja Europejska z góry wydłużała państwom czas na dokonanie reform, jeżeli sama – zalecając konkretne działania – przewiduje, że niektóre ze zmian mogą czasowo osłabić aktywność gospodarczą.

Dobre i złe rozwiązania

Nie można jednoznacznie ocenić styczniowych wytycznych Komisji Europejskiej jako dobrych czy złych w procesie unijnej koordynacji polityk gospodarczych. Z pewnością ulgi związane z reformami strukturalnymi stanowią zachętę dla wielu państw Unii, w tym dla Polski, do dokonania zmian przyspieszających rozwój gospodarczy i niosących pozytywne skutki społeczne. Pozytywny charakter ma także dokładne sprecyzowanie, przy jakim stopniu dekoniunktury wymagany przez UE zakres oszczędności będzie ograniczony.

Z drugiej strony Komisja wprowadziła – tam, gdzie mowa o ulgowym traktowaniu inwestycji i o „nieoczekiwanym spadku aktywności ekonomicznej” – pseudoobjaśnienia, które w rzeczywistości są regułami niejasnymi, uznaniowymi i stanowiącymi jawną nadinterpretację pierwotnych przepisów. Potwierdza to przypuszczenia, że celem Komisji Europejskiej było w dużej mierze jak największe rozmycie istniejących dotychczas zasad, a nie ich rozjaśnienie. Czyżby chodziło o chęć uniknięcia konfliktów, kiedy rzeczywiście zaistniałyby podstawy do ukarania jakiegoś państwa UE, zwłaszcza kraju o dużym znaczeniu politycznym? A może Unia chciała po prostu ocieplić swój wizerunek w oczach najbardziej zadłużonych państw UE?

Valdis Dombrovskis, wiceprzewodniczący Komisji Europejskiej, mówi, że celem wytycznych jest ułatwienie reform strukturalnych i inwestycji koniecznych dla pobudzenia wzrostu. (CC By SA Valsts kanceleja State Cancellery)

Otwarta licencja


Tagi


Artykuły powiązane

W poszukiwaniu lepszej kombinacji polityki fiskalnej i monetarnej

Kategoria: VoxEU
Wobec ograniczeń dla polityki pieniężnej, polityka fiskalna oraz reformy strukturalne muszą odgrywać większą rolę. Podjęcie inwestycji publicznych – w infrastrukturę, edukację lub łagodzenie skutków zmian klimatycznych – stymulowałoby gospodarki i sprawiłoby, że stałyby się one silniejsze i bardziej zrównoważone.
W poszukiwaniu lepszej kombinacji polityki fiskalnej i monetarnej

Plan odbudowy europejskiej gospodarki napotyka na sprzeczne interesy

Kategoria: Trendy gospodarcze
Podczas zdalnego szczytu 19 czerwca przywódcy Unii Europejskiej zgodzili się, że potrzebne są pilne działania, by wyciągnąć gospodarki z najgłębszej od II wojny światowej recesji, spowodowanej epidemią COVID-19. Nie ma jednak żadnych postępów w uzgadnianiu szczegółów planu stymulacyjnego.
Plan odbudowy europejskiej gospodarki napotyka na sprzeczne interesy

Powracające kłopoty fiskalne

Kategoria: Analizy
Dobra koniunktura międzynarodowa pozwoliła utrzymać przez kilka lat silny wzrost gospodarczy w Polsce. Dzięki temu poprawiła się też sytuacja finansów publicznych. Spowolnienie, które nas czeka w najbliższych miesiącach oraz konieczność zwiększenia wydatków dla wsparcia zamrożonej gospodarki pogorszą sytuację budżetu.
Powracające kłopoty fiskalne