Urzędnicy są silniejsi od polityków

Prawo w Polsce jest chaotyczne nie tylko z winy parlamentu, ale też dlatego, że leży to w interesie administracji - mówi Józef Płoskonka, radca prezesa NIK. - Trzeba zrobić przegląd funkcjonalny – przejrzeć całe prawo – ustawa po ustawie, artykuł po artykule i usunąć regulacje zbędne i nieefektywne. Ale ten proces nie nastąpi, jeśli politycy nie zapanują nad urzędnikami.
Urzędnicy są silniejsi od polityków

Józef Płoskonka z prezydentem Bronisławem Komorowskim (Fot. PAP)

Obserwator Finansowy: Jaki jest największy problem polskiej administracji?

Józef Płoskonka: Jesteśmy dopiero w okresie fundamentalnych zmian w funkcjonowaniu władzy publicznej. Wiele administracji na świecie, często również polska, funkcjonują ciągle według modelu weberowskiego, który powstał na przełomie XIX i XX wieku.

Administracja weberowska opiera się na prostych, hierarchicznych strukturach, gdzie zwierzchnicy nadzorują, a urzędnicy precyzyjnie wykonują to, co jest zapisane w ustawodawstwie i innych przepisach. To jest sposób działania, do którego jesteśmy przyzwyczajeni i który nadal się sprawdza w prostych zadaniach, takich jak np. wydawanie zaświadczeń czy dowodów osobistych.

Ale w sprawach bardziej skomplikowanych to nie jest model na dzisiejsze czasy…

No właśnie. Nowe, absolutnie odmienne podejście to docelowo administracja, którą zarządza się poprzez rezultaty – czyli np. o ile wzrosła przepustowość drogi, jak spadło bezrobocie, itp. Tu nie patrzy się wyłącznie na to, czy urzędnik działa zgodnie z prawem i z procedurami, tylko co osiągnął, jaka jest jakość tego rezultatu, czy w ogóle jest on społecznie potrzebny. Funkcjonariuszowi publicznemu zostawia się wolną rękę co do sposobu realizacji zadania. Jest rozliczany z efektów.

Problem polega na tym, że w polskiej administracji elementy nowoczesnego zarządzania przez rezultaty próbuje się często wdrożyć za pomocą szczegółowych procedur rodem z poprzedniej epoki.

Na przykład?

System kontroli zarządczej. Ocena i analiza ryzyka. Budowanie mechanizmów kontroli dla zidentyfikowanych ryzyk. To wszystko jest zapisane w ustawie o finansach publicznych.

Jak w tej sytuacji wygląda stosowanie nowoczesnych narzędzi?

Nie są stosowane, bo są sprzeczne z ideą administracji weberowskiej, bo procedury praktycznie nie pozwalają z nich korzystać, a w administracji nie ma woli sięgania po nie, ponieważ uderzają w urzędników.

Kiedy w latach 2006-2007 Teresa Lubińska, ówczesna sekretarz stanu w KPRM, wdrażała budżet zadaniowy i chodziła do różnych ministerstw, szkoliła ludzi, wszyscy mówili jej jedno: „Po co takie wymysły? To daje NIK-owi narzędzia do tego, żeby nas oceniał”.

Mieli rację. W zeszłym roku Najwyższa Izba Kontroli przeprowadziła kontrolę wdrożenia budżetu zadaniowego. Jakie były wnioski?

Takie, że polska administracja przeżuła budżet zadaniowy i go wypluła. Przepisy istnieją, ale nie są realizowane, albo są sabotowane. Np. istnieje obowiązek sprawozdawczości według zadań, ale nie ma obowiązku liczenia kosztów według zadań. Nic się nie zgadza, wszystko jest pozorowane. Mówiąc obrazowo budżet zadaniowy to ciało obce, administracja otorbiła je i żyje z tym.

Kiedyś analizowaliśmy koszt przejazdu wysokich urzędników samochodami służbowymi. Wyszło ok. 12 złotych za kilometr. Taksówkarz za to samo bierze 2 złote. Nikt takich analiz nie robi. A jak zrobi, to po stronie administracji pada – „to jest niemożliwe, to musi być źle policzone”.

A jak zarządzanie przez rezultaty wygląda z perspektywy urzędnika?

Myślenie niektórych urzędników – stare myślenie weberowskie – jest takie, że rezultatem jest zgodność z prawem. Liczy się ścisła realizacja procedury, a nie świadczenie usługi publicznej.

Administracja oczywiście ma działać w granicach prawa i na podstawie prawa. Nie może sama sobie wymyślać, co ma zrobić. Musi mieć zapisane co jej wolno, z tego prostego powodu, że wydaje publiczne pieniądze i ma działać na rzecz obywateli.

Ale nie można zapominać, że procedury nie są celem samym w sobie, mają służyć realizacji zadań na rzecz społeczeństwa. Jednocześnie, jeżeli chcemy rozliczać administrację przez rezultaty, to powinno się zostawić urzędnikowi obowiązek analizy ryzyk i budowania własnych mechanizmów kontroli wykonywanych działań. Jeżeli więc mówimy: „masz osiągnąć ten cel według tej szczegółowej procedury”, to jest tak jakby kogoś związać, a potem kazać mu biec.

Co należy zrobić, aby usprawnić polską administrację?

Odpowiedź jest bardzo prosta, bo metoda tylko jedna. Polska powinna przeprowadzić tzw. przegląd funkcjonalny. W przeciwieństwie do części krajów bloku wschodniego oraz niektórych państw, które się wybiły na niepodległość w innych obszarach świata, tego nie zrobiliśmy. Przegląd funkcjonalny polega na tym, że dokonuje się systematycznej lustracji całego obowiązującego prawa – ustawa po ustawie, artykuł po artykule, punkt po punkcie.

Analizuje się przepisy z punktu widzenia ich sensowności: do czego dana regulacja służy, jakie daje korzyści i jakie generuje koszty. Bardzo istotne jest sprawdzenie, czy społeczeństwo rzeczywiście oczekuje danego działania, czy też można je zostawić poza sektorem publicznym. I trzecia sprawa: należy odpowiedzieć na pytanie czy procedury opisujące realizację danego rezultatu zarządzają jakimś ryzykiem i czy to ryzyko jest tak powszechne, że musi być zapisane w prawie.

O jakim zarządzaniu ryzykiem mówimy?

Zastanawiamy się na przykład czy ma sens egzaminowanie kierowcy ze znajomości ulic, zanim dostanie licencję na taksówkę. Ryzykiem jest to, że on może pasażera do celu nie dowieźć i dlatego kiedyś wprowadzono obowiązkowy test. Ale dzisiaj każdy może mieć nawigację satelitarną w aucie, więc oczywiście ten obowiązek jest niepotrzebny. Ludzie, którzy sprawdzają takie umiejętności kierowców w administracji są niepotrzebni.

Przypuśćmy, że przegląd funkcjonalny mamy za sobą. Co dalej?

Kolejnym krokiem jest przegląd strukturalny. Ma on usunąć wszystkie niepotrzebne struktury w administracji, zbędne urzędy, dublujące się jednostki. Urzędnicy potrafią w sposób bardzo skuteczny walczyć o to, żeby pewne zadania oraz podmioty były wpisane w prawo, a pewne procedury obowiązkowe. W ten sposób zabezpieczają swoje miejsca pracy.

I wszyscy o tym wiedzą. Dlaczego więc zbędne struktury państwa nie ulegają likwidacji?

Jeżeli politycy nie potrafią zapanować nad administracją, to administracja potrafi się sobą zająć w 100 proc. I wtedy robi to, co jest dla niej najlepsze. Politycy obiecują nowe autostrady, ale często nie zdają sobie sprawy z tego, że administracja wytworzyła masę różnych zapisów, które budowę tych autostrad prawie uniemożliwiają. Jedno stowarzyszenie ekologów czy właściciel domu-zawalidrogi potrafi blokować inwestycję przez kilka lat.

Takie blokowanie jest w sumie po myśli urzędników – odwołania, apelacje, sądy, procesy, a oni cały czas mają pracę. Na końcu więc polityk mówi: ja bardzo chciałem wybudować autostrady, ale się nie da, bo tu jest taki przepis w ustawie, a tu jest taki.

Tylko, że politycy sami tworzą to prawo.

Teoretycznie tak, ale tak naprawdę politykowi prawo podsuwa urzędnik. Polityk być może wskazuje ogólny kierunek, ale literę przepisów tworzą pracownicy ministerstw. Nie można oczekiwać, że posłowie będą znali się na wszystkich szczegółowych zagadnieniach. Mają do tego ekspertów. Ale muszą umieć rozmawiać z niezależnymi ekspertami, odróżniać ich od ekspertów lobbystów.

Naturalnym partnerem do rozmów o kształcie legislacji jest dla parlamentarzystów Najwyższa Izba Kontroli. Może jeszcze nie zawsze, ale coraz częściej przeprowadzamy kontrole z punktu widzenia osiąganych rezultatów. Sprawdzamy, jakie są koszty ich uzyskania, określamy koszty wyniku, czyli jaką wartość podatnicy otrzymują za wydane z budżetu pieniądze. Na końcu zadajemy pytanie, czy rzeczywiście tyle trzeba płacić.

Gdyby posłowie potrafili współpracować z niezależnymi instytucjami i ekspertami, to naprawdę by wystarczyło, żeby tworzyć dobre prawo. A tak, można zaryzykować stwierdzenie, że urzędnicy są silniejsi od polityków. Dopóki to się nie zmieni, dopóty administracja publiczna pozostanie naszym panem, a nie sługą.

Rozmawiał Krzysztof Nędzyński

Dr Józef Płoskonka jest radcą prezesa NIK, był wiceministrem spraw wewnętrznych i administracji w rządzie Jerzego Buzka.

OF

Józef Płoskonka z prezydentem Bronisławem Komorowskim (Fot. PAP)

Otwarta licencja


Tagi


Artykuły powiązane

Innowacje obligacyjne mogą uratować publiczne budżety

Kategoria: Rynki kapitałowe
Możliwe jest realizowanie zadań publicznych w sposób tańszy i bardziej efektywny, niż do tej pory, dzięki wykorzystaniu innowacyjnych mechanizmów finansowych opartych na obligacjach – przekonuje dr Marcin Wiśniewski w książce „Obligacje w finansowaniu zadań publicznych”.
Innowacje obligacyjne mogą uratować publiczne budżety

Bat na podwyżki cen wody

Kategoria: Zewnętrzni eksperci
W ostatnich latach bardzo wzrosły w Polsce opłaty za wodę i odbiór ścieków. Dalsze podwyżki miało zahamować powołanie regulatora tych opłat, który zaczął działać półtora roku temu. Czy zrealizował ten cel - odpowiada Joanna Kopczyńska, zastępca prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie.
Bat na podwyżki cen wody

Cena chaosu

Kategoria: Analizy
W Polsce od lat narasta przestrzenny i architektoniczny chaos, odstajemy pod tym względem od reszty krajów UE. Przez chaotyczną zabudowę nasz kraj nie tylko brzydnie, ale też – według naukowców z PAN – ponosi dodatkowe koszty, sięgające dziesiątek miliardów złotych.
Cena chaosu