Deficyt w samorządach będzie mniejszy

Rząd i samorządy osiągnęły wstępne porozumienie dotyczące oszczędności w sektorze finansów publicznych. Samorządy zgodziły się ze stanowiskiem ministra finansów i rządu, że aby ograniczyć w przyszłym roku deficyt budżetowy państwa do 2,9 proc., konieczne jest uzyskanie oszczędności także w sektorze samorządowym. Skala oszczędności ma wynieść 6 mld złotych, co odpowiada 0,4 proc. PKB. Redukcja wydatków ma dotyczyć całego sektora samorządowego łącznie, a nie poszczególnych jego jednostek.

Szczegóły porozumienia zostaną dopiero wypracowane. Samorządowcy zaproponowali rządowi wprowadzenie kilku środków dyscyplinujących wydawanie pieniędzy przez samorządy. Miałyby one polegać m.in. na stałym monitorowaniu (i reagowaniu w razie potrzeby) wieloletnich prognoz finansowych, stworzeniu mechanizmów kontroli deficytu w trakcie roku, a także wprowadzaniu zarządów komisarycznych w samorządach przekraczających ustalony poziom deficytu.

Obserwator Finansowy poprowadził w trakcie Europejskiego Kongresu Gospodarczego w Katowicach debatę na temat stanu finansów samorządowych. W spotkaniu udział wzięli m.in. prezydenci miast i przedstawiciele sektora finansowego. Waga toczącej się dyskusji między ministrem finansów a środowiskami samorządowymi, obawiającymi się dalszych ograniczeń w finansach samorządowych, zachęcił nas do publikacji obszernego zapisu tego spotkania.

Obserwator Finansowy: Zacznijmy od oceny jaki jest dzisiaj stan finansów miast.

Ryszard Grobelny, prezydent Poznania, przewodniczący Związku Miast Polskich: Sytuacja finansowa samego Poznania na razie jest dobra. Gorzej wygląda w całym sektorze samorządowym, który notuje deficyt. Deficyt pokrywany jest poprzez zadłużanie się, którego poziom dochodzi dziś do 30 proc. Warto przypomnieć, że jeszcze w 2004 r., gdy tworzono obecny system finansowy samorządów, finanse samorządów były stabilne. Zapewniał on realizację wszystkich zadań w miarę stabilny sposób.

System został popsuty 3 lata temu w momencie wprowadzenia nowych ulg w podatku dochodowym, który jest głównym źródłem finansowania samorządów. Wprowadzono wtedy ulgę prorodzinną, co sprawiło że roczne wpływy samorządów zmalały o ok. 10 mld złotych. Jakaś część tego spadku to skutek kryzysu, ale główny ubytek spowodowała nowa ulga. Zmniejszono wpływy do systemu nie redukując zakresu zadań do wykonania. Skoro spadły dochody i nie zmniejszono wydatków, jedyną możliwością uzyskania środków stał się deficyt budżetowy. Nastąpiło to niestety w momencie pojawienia się większych możliwości pozyskania funduszy unijnych. Aby z nich skorzystać trzeba mieć własne środki finansowe. Skąd? Oczywiście także z deficytu budżetowego.

Na to nakładają się kolejne ograniczenia. Nowelizacja ustawy o finansach publicznych wprowadziła nowe wskaźniki zadłużenia, które zaczną obowiązywać od 2014 roku. Oparte są one na generowaniu nadwyżki operacyjnej przez samorządy, a sposób jej liczenia ma obejmować 3 lata wstecz. Wskaźnik wejdzie w życie w 2014 roku, ale odnosić się będzie do sytuacji finansowej każdego indywidualnego samorządu z lat 2012, 2013 i 2014. Aby osiągnąć w tym czasie nadwyżkę operacyjną samorządy już teraz muszą ograniczać wydatki bieżące albo zdobyć dodatkowe bieżące środki finansowe. Te właśnie bieżące środki, wcale nie inwestycyjne, są najbardziej obserwowane przez mieszkańców samorządów, bo dotyczą ich życia codziennego.

Ministerstwo Finansów nie zważając na wprowadzone już ograniczenia chce wprowadzić kolejne aby już od przyszłego roku zredukować deficyt w każdej jednostce samorządowej. W ciągu kilku miesięcy nie da się drastycznie zredukować wydatków bieżących, co oznacza, że trzeba będzie ciąć także inwestycje.

Mieczysław Kieca, prezydent Wodzisławia Śląskiego: Samorządy są w bardzo dużej mierze tymi organizmami, które tworzą rozwój w regionach. Samorządy korzystają z funduszy unijnych inwestując, o czym mówił wczoraj przewodniczący Parlamentu Europejskiego Jerzy Buzek, w nową infrastrukturę, tworząc nowe miejsca pracy, wspomagając rodzinne firmy. Samorządy żeby inwestować jeszcze w tym okresie programowania budżetu unijnego i przygotować się do kolejnego po roku 2015 muszą wypracować u siebie zdrową sytuację budżetową.

Zadłużenie Wodzisławia Śląskiego na dzień dzisiejszy sięga około 43 proc. dochodów, na koniec roku wyniesie 47-48 proc. i będzie się nadal pogłębiać, ponieważ realizujemy duże zadania inwestycyjne. Prezydentom, burmistrzom i wójtom każe się podejmować trudne decyzje nie wspierając ich lub odbierając im możliwości decyzyjne. Przykładem tocząca się dziś debata dotycząca problemów oświaty. Moim zdaniem dochodzi w ten sposób do łamania artykułu 177 Konstytucji, mówiącego o przekazywaniu odpowiednich środków finansowych wraz z przekazywaniem zadań.

Piotr Uszok, prezydent Katowic: Zadłużenie Katowic jest na poziomie 20 proc. wobec ustawowego limitu 60 proc. W trakcie realizacji planowanych dużych inwestycji dojdzie do 45 proc. Sytuacja finansowa miasta nie jest zła, aczkolwiek wprowadzenie reguł ministra Rostowskiego – przepraszam za uproszczenie – spowoduje bardzo potężne komplikacje. Wydatki inwestycyjne planowane na rok przyszły musiałyby zostać zredukowane do 170 mln zł.

Dynamika wzrostu zadłużenia samorządów jest w ostatnich latach bezsprzecznie wysoka. Łączny dług samorządów zamknął się jednak w roku ubiegłym kwotą około 55 mld zł, co stanowi zaledwie kilka procent PKB. Przypominam, że państwowy dług publiczny jest liczony do produktu krajowego brutto, a w przypadku samorządów – do dochodów.

Krzysztof Żuk, prezydent Lublina: Sytuacja Lublina nie odbiega od sytuacji innych miast. Lublin tymczasem właśnie wchodzi w realizację ogromnych projektów infrastrukturalnych. Propozycja Ministerstwa Finansów burzy nam to planowanie, zmienia reguły gry w trakcie realizacji dużego, ambitnego programu inwestycyjnego. Jeśli wejdą w życie proponowane definicje limitu deficytu, z inwestycji tych trzeba będzie zrezygnować. Dlatego propozycje Ministerstwa Finansów są nie do przyjęcia.

Finanse publiczne są oczywiście jedne. Współodpowiedzialność za redukcję deficytu i długu państwa spoczywa na nas wszystkich, ale jeśli chodzi o samorządy, mamy do czynienia z dobrym długiem, związanym z inwestycjami, współfinansowanymi przez Unię. Jeśli wprowadzone zostaną planowane ograniczenia, grozi ograniczenie wykorzystania środków unijnych. Jest naszą polską racją stanu, zapewnić absorpcję środków unijnych. Aby było to możliwe samorządy muszą nadal mieć możliwości gromadzenia własnych środków. Możliwości te są tymczasem ciągle ograniczane. Tylko ostatnio, pomimo negatywnej opinii samorządów, pojawiła się nowa ustawa o wspieraniu rodziny i systemie opiekuńczym oraz opiece nad dziećmi do lat trzech. Wejście w życie tej ustawy to w przypadku Lublina ponad 4,5 miliona złotych dodatkowych wydatków bieżących, nie rekompensowanych z budżetu państwa.

Krzysztof Bień: Sytuacja finansów samorządów pogarsza się z powodu zmieniających się przepisów, nakładania nowych zobowiązań, zmniejszania dochodów. Niepokoi trochę ten podział na dług dobry i zły. Z punktu widzenia Unii każdy dług jest zły i trzeba się z niego tłumaczyć. Jak sytuacja wygląda na poziomie samorządu wojewódzkiego?

Kazimierz Barczyk, przewodniczący Sejmiku Województwa Małopolskiego, przewodniczący Federacji Regionalnych Związków Gmin i Powiatów RP: Samorządy dysponują około 170 miliardami złotych, a więc jedną trzecią pieniędzy publicznych w Polsce. To świadczy o wadze ciężkiej samorządów w obiegu pieniędzy publicznych w Polsce. Inwestycje samorządów to około 40 mld zł, a więc około 23,5 proc. naszych budżetów. Inwestycje rządowe to tylko około 15 mld zł, a więc 5 proc. budżetu. Większy ciężar inwestowania spoczywa więc na samorządach.

Na tym tle kilka zdań o Krakowie. Zadłużenie miasta zbliża się do 60 proc., czyli do maksymalnego poziomu zadłużenia. Deficyt wynosi jednak zaledwie 0,7 proc. Gorsza jest sytuacja w miastach, które nie skorzystały dotychczas z wielkiego boomu inwestycyjnego. Ich zadłużenie sięga 25 – 30 proc. ale będą miały ograniczenia w inwestowaniu w związku z regułami, które obejmą wszystkich.

Krzysztof Bień: Jak na sytuację samorządów patrzą instytucje finansowe?

Małgorzata Kołakowska, prezes ING Banku Śląskiego: Zadłużenie samorządów – wszyscy to dostrzegamy – z roku na rok rośnie. W ciągu ostatnich trzech lat, mniej więcej o 10 mld złotych rocznie, w ostatnim roku nawet szybciej. Dziś dochodzi ono do 55 miliardów złotych. Sytuacja poszczególnych miast jest jednak bardzo różna. Są takie, które są już blisko dozwolonego poziomu 60 proc., ale są i takie, które wciąż mają duże możliwości inwestycyjne. Nasza generalna ocena inwestycji samorządowych jest bardzo dobra. Projekty są przemyślane, dobrze wykonywane.

Pojawia się jednak znak zapytania, jaka będzie przyszłość. Gdyby nawet nie było zmian, o których mówi Ministerstwo Finansów, i tak samorządy zbliżą się do maksymalnego poziomu zadłużenia. Nowe zasady sytuację utrudnią. Nasz bank już od dłuższego czasu analizował kondycję samorządów pod kątem możliwości osiągania nadwyżki operacyjnej, żeby z góry ocenić jaka jest zdolność samorządu do wywiązania się z obsługi długu. Dla nas nie jest to nowe podejście, ale dla niektórych samorządów wywiązanie się ze wskaźników będzie prawdziwym wyzwaniem.

Katalog innych sposobów finansowania inwestycji jest dosyć ograniczony. Finansowanie projektów poprzez PPP też niesie w sobie ryzyko wzrostu zadłużenia. Pozostaje finansowanie poprzez spółki zależne samorządów. Ich sytuacja finansowa jest różna i instytucje finansowe będą uważały przy udzielaniu im kredytów. Tak, czy inaczej będą oczekiwały wsparcia ze strony samorządów.

Ryszard Słowiński, pierwszy zastępca prezesa zarządu Banku Gospodarstwa Krajowego: Uśredniając wszystkie dostępne dane, możemy powiedzieć, że sytuacja jest niekomfortowa. Wiele samorządów zbliża się do granicy dozwolonego zadłużenia. W niektórych przypadkach jest to rzeczywiście już bardzo niebezpieczne.

Krzysztof Bień: Co to w praktyce oznacza?

Ryszard Słowiński: Indywidualizację oceny sytuacji. Tak już w praktyce postępuje większość instytucji finansowych angażujących się w finansowanie samorządów. Angażujemy się w projekty, w przypadku których nie ma ryzyka przekroczenia przez samorząd dozwolonego poziomu zadłużenia.

Krzysztof Bień: Które samorządy mogą być najbardziej dotknięte ograniczeniami?

Ryszard Słowiński: Analizy pokazują, że najlepsza będzie sytuacja samorządów województw, bo ich zdolność kredytowania w przypadku przyjęcia nowej formuły, polepszy się. Najgorzej przedstawia się sytuacja powiatów. Zdecydowana większość powiatów w nowej formule utraci zdolności kredytowe.

Krzysztof Bień: Jak sytuacja samorządów wygląda w ocenie firmy Electus SA? Firma ta zajmuje się m.in. obsługą finansową sektora służby zdrowia. To dobry punkt spojrzenia także na sytuację samorządów, które są właścicielami placówek zdrowia.

Wioletta Błochowiak, wiceprezes zarządu, Electus SA: Patrzymy pod kątem zdolności do utrzymania płynności. Nie chciałabym być rzecznikiem małych jednostek samorządowych, ale właśnie w ich przypadku widzimy największe trudności z pozyskaniem środków finansowych. Sytuację samorządów pogarszają takie zmiany prawa, jak np. nowa ustawa o lecznictwie. Nowe przepisy powodują wielomilionowe obciążenia budżetów samorządów, w niektórych przypadkach sięgają one wysokości rocznych budżetów jednostek samorządu terytorialnego.

Krzysztof Bień: Spróbujmy podsumować ten pierwszy fragment naszej dyskusji – jaki jest obecny stan finansów samorządów?

Michał Kulesza, społeczny doradca Prezydenta RP: Diagnoza jest prosta: samorząd od lat nie jest wystarczająco dofinansowany. Zasada adekwatności środków do zadań, znana z konstytucji z art. 167, nie jest przez państwo od lat przestrzegana. Samorządy mają oczywiście własne dochody, ale są kolosalne, chyba największe w Europie, rozbieżności pomiędzy bogatymi a biednymi jednostkami samorządu terytorialnego.

Od 20 lat nie można się doprosić wypracowania standardów usług publicznych. Standardy takie są dlatego istotne, że ukierunkowywałyby one mechanizmy dofinansowania. Gdyby były standardy, musiałoby się znaleźć finansowe pokrycie na ich realizację, wówczas gdy dana usługa należy do grupy zadań obowiązkowych samorządu.

Nie dotykając jeszcze kwestii obecnego sporu samorządów z Ministerstwem Finansów, nie ma równości pomiędzy stroną rządową i samorządową. A gdybym miał powiedzieć mocniej, powiedziałbym, że od 20 lat nie ma uczciwości we wzajemnych relacjach. Rząd dziś mówi: sytuacja jest trudna, usiądźmy więc, pogadajmy. I pewnie słusznie mówi, ale doświadczenia samorządów z wielu lat, a właściwie od ich powstania, powodują, że zaufanie do rządu – jak do innego kierowcy na drodze – jest ograniczone.

Druga uwaga dotyczy odpowiedzi na pytanie, gdzie mogą powstać oszczędności. Większość wydatków samorządów powstaje nie gdzieś tam w kasie, czy na budowie, ale w Sejmie, poprzez tworzenie nowego prawa zobowiązującego samorządy do nowych wydatków. Jeśli chcemy radykalnie zmniejszyć wydatki trzeba zacząć od głębokiego przeglądu ustawodawstwa. Tam tkwią wydatki, w tym wydatki niepotrzebne.

O skutkach ograniczeń już wprowadzonych w ustawie o finansach publicznych i o nowych rozwiązań proponowanych przez Ministerstwo Finansów więcej:

Inwestycje samorządowe nie zależą od zadłużenia

Jak pogodzić racje inwestowania i budżetu

Debata na temat stanu finansów samorządów odbyła się 17 maja w trakcie III Europejskiego Kongresu Gospodarczego w Katowicach. Obserwator Finansowy był patronem medialnym EKG oraz poprowadził spotkanie samorządowe.

Europejski Kongres Gospodarczy: www.eec2011.eu

GROBELNY RYSZARD 05 LC

KIECA MIECZYSLAW 07 LC

USZOK PIOTR 03 LC

ZUK USZOK 01 LC

BARCZYK KAZIMIERZ 02 LC

KOLAKOWSKA MALGORZATA 02 LC

SLOWINSKI RYSZARD 07 LC

BLOCHOWIAK BARCZYK 01 LC

KULESZA MICHAL 03 LC

Poprzednie zdjęcie> Następne zdjęcie Zamknij pokaz zdjęć