Obserwator Finansowy logo
  • Stanisław Gasik

Drogi można budować lepiej i sprawniej

27.02.2014
Po Polsce jeździ się dzisiaj lepiej niż sześć lat temu. Są dwie autostrady wschód-zachód i prawie cała z Łodzi do Gdańska, są drogi szybkiego ruchu, a także wiele nowych dróg i obwodnic. To rzeczywista zasługa Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad. Trzeba jednak pamiętać o minusach inwestycji drogowych: zrywanych kontraktach, kłopotach wykonawców i braku współpracy.

(CC By NC ND Adam79)


Po sześciu latach pracy ze stanowiska odwołany został pełniący obowiązki dyrektora GDDKiA. Firmy budowlane nie kryją radości. Wicepremier, minister infrastruktury i rozwoju Elżbieta Bieńkowska jako powód decyzji o odwołaniu podała brak dialogu z wykonawcami dróg i opóźnienia harmonogramów. Zastanówmy się, jaki jest dorobek i sposób funkcjonowania GDDKiA i co trzeba usprawnić w działaniach tej instytucji.

Prawo do zmiany

Pierwsza grupa przyczyn leży po stronie głównej regulacji wyznaczającej sposób realizacji projektów publicznych w Polsce, czyli Prawa zamówień publicznych. Realizację wielkich projektów utrudniają przede wszystkim:

– założenie niezmiennego zakresu realizacji prac,

– brak nakazu specyfikacji ryzyka w dokumentacji przetargowej,

– brak wymagania uwzględnienia umiejętności zarządzania projektami przez oferentów (nie należy mylić z doświadczeniem w realizacji projektów),

– niewłaściwe podejście do ceny.

Prawo zamówień publicznych w zakresie realizacji projektów wymaga zasadniczych zmian – czy też wręcz napisania tej ustawy od nowa. Pierwszą rzeczą, którą powinna wykonać GDDKiA jest walka o zmianę tej ustawy. To ważne nie tylko dla sprawnej budowy dróg. GDDKiA, obok sektora energetycznego, jest największym w Polsce wykonawcą zamówień publicznych.

Nawet w ramach obowiązujących aktualnie uregulowań GDDKiA mogłaby jednak funkcjonować lepiej. W środowisku wyznaczonym przez Prawo zamówień publicznych GDDKiA opracowało swoje procedury postępowania. Najważniejsze z nich są dwie składowe: sposób wyboru dostawcy oraz sposób współpracy pomiędzy zamawiającym a wykonawcą.

Cena nie może być jedynym kryterium

GDDKiA jako jedyne kryterium wyboru wykonawcy konsekwentnie stosuje najniższą cenę, co nie jest wymagane przez Prawo zamówień publicznych. Tak jest na przykład w ogłoszonych ostatnio trzech przetargach na budowy odcinków autostrady A1 pod Łodzią, w przetargu na budowę odcinka drogi S69, obwodnicy Szczuczyna i w wielu innych przetargach. W przetargu na dokończenie budowy południowej obwodnicy autostrady cena stanowi 90 proc. kryterium (pozostałe 10 proc. nie odnosi się do sposobu realizacji ani do cech jakościowych, ale do okresu gwarancji) przy wyborze wykonawcy. Czyli, żeby dostać kontrakt, należy podać najniższą cenę.

Stosowanie najniższej ceny ma tymczasem negatywny wpływ zarówno na sytuację ekonomiczną wykonawcy, jak i na produkt powstały w wyniku realizacji projektu.

O wpływie najniższej ceny na wykonawców świadczą porzucone i zerwane przetargi, bankructwa wykonawców i podwykonawców. Zastanówmy się jaki jest wpływ tego kryterium na efekty pracy GDDKiA.

Cena najniższa jest zwykle niższa niż opłacalna. Dlaczego więc firmy oferują takie ceny? Robią tak, gdyż muszą szukać pracy dla siebie. Firmy nie chcą przecież jednak ponosić strat. Przyjmują więc z góry założenie, że będą się starały zwiększyć swoje przychody na drodze sądowej. Każdy dostatecznie duży projekt jest obciążony wieloma niewiadomymi, na przykład związanymi z warunkami terenowymi czy środowiskowymi. Dokumentacja przetargowa też może też zawierać błędy.

Żeby więc dostosować zakres pracy do takich okoliczności, wykonawca musiałby dobrowolnie zmienić (rozszerzyć) zakres swoich prac. Skoro jednak musi wykonywać prace już i tak poniżej poziomu opłacalności, na pewno nie będzie skłonny do żadnych podnoszących koszty zmian. Stosowanie kryterium najniższej ceny może więc prowadzić do wykonywania nieoptymalnego produktu. Wynikiem stosowania kryterium najniższej ceny może też być niska jakość prac budowlanych. Wykonawcy muszą bowiem minimalizować swoje, i tak zaniżone koszty.

Tylko ludzie mający spojrzenie wyłącznie księgowe, a nie zainteresowani rzeczywistymi efektami prac, mogą preferować taki sposób realizacji przetargów. Fatalnym przykładem takiego podejścia jest sytuacja na budowie obwodnicy Włocławka na autostradzie A1. Odcinek ten jest już w zasadzie gotowy do użytku od grudnia 2013 r., poza jednym mostem, w przypadku którego stwierdzono niewłaściwą konstrukcję, spowodowaną zapewne oszczędzaniem materiałów przez wykonawcę.

Istnieje logiczny ciąg przyczynowo-skutkowy prowadzący od stosowania kryterium najniższej ceny, poprzez oszczędzanie na kosztach wykonawstwa, usterki w wykonywanych obiektach do strat ponoszonych przez kierowców, gospodarkę i społeczeństwo (tysiące samochodów przejeżdżających ciągle przez miasto) w wyniku nie wykorzystywania obwodnicy Włocławka.

Konieczne jest wprowadzenie innych sposobów wyboru wykonawcy. Na przykład poprzez uzupełnienie kryteriów cenowych kryteriami dotyczącymi sposobu realizacji prac – przyznawanie punktów za krótszy czas budowy. Kryterium cenowe można także wykorzystywać w inny, stosowany za granicą sposób: maksymalnie punktowana mogłaby być oferta poniżej średniej, najbliższa tej średniej. Cena zbliżona do średniej sprzyjałaby wyborowi ekonomicznie uzasadnionej oferty.

Konieczne jest partnerstwo z wykonawcą

Drugim obszarem wymagającym zmiany jest sposób współpracy z wykonawcą. GDDKiA z założenia nie ma ochoty do polubownego załatwiania kwestii spornych. Nie sprzyja temu aktualna postać Prawa zamówień publicznych. Konieczna jest jednak zmiana nie tylko samego prawa. GDDKiA włożyła dużo inicjatywy w tworzenie wrogiego nastawienia w kontraktach.

Podstawą do szczegółowych kontraktów na budowę dróg jest tzw. „Czerwona Książka FIDIC”, czyli „Warunki Kontraktu na urządzenia i budowę z projektowaniem dla urządzeń elektrycznych i mechanicznych oraz dla robót budowlanych i inżynieryjnych projektowanych przez Wykonawcę”, opracowane przez FIDIC (Fédération Internationale des Ingénieurs-Conseils).

GDDKiA dostosowała jednak ten dokument do swojej filozofii realizacji kontraktów. Najważniejsze i najgroźniejsze modyfikacje dotyczą współpracy i partnerstwa pomiędzy stronami. FIDIC nakazuje najpierw polubowne załatwienie sporów, następnie rozsądzenie przez komisję rozjemstwa a w końcu arbitraż. Jakie podejście wymuszają tutaj wzorcowe kontrakty GDDKiA, publikowane na jej stronie internetowej? W dokumentach tych usunięto wszystkie zapisy dotyczące niesądowego rozstrzygania sporów. Wręcz złowrogo brzmi zapis dotyczący sekcji poświęconej w oryginalnym dokumencie FIDIC polubownego załatwiania sporów: „nie ma zastosowania w niniejszych Warunkach Kontraktu”. Tzn. nie jesteśmy zainteresowani polubownym załatwianiem czegokolwiek.

Wszystkie zapisy dotyczące możliwych sporów zostały zastąpione jednym: „Wszelkie spory mogące wyniknąć w związku z realizacją niniejszego Kontraktu będą rozstrzygane przez sąd powszechny”. Poza tym GDDKiA do dokumentów FIDIC wprowadziła zapis o posłuszeństwie wykonawcy względem kierownika projektu mianowanego przez zamawiającego, czyli GDDKiA.

Zapis ten nie mówi nic natomiast o zgodności poleceń kierownika projektu z kontraktem. Trzeba też zwrócić uwagę, że FIDIC wszędzie tam, gdzie opóźnienia i utrudnienia wynikają z winy zamawiającego, przewiduje nie tylko pokrycie kosztów przez zamawiającego, ale także wypłatę rozsądnego zysku. GDDKiA wyklucza w tej sytuacji wypłatę jakiegokolwiek zysku. Ciekawe, czy podwykonawcy zgodzą się wykonywać dodatkowe prace po kosztach własnych.

Zastosowane przez GDDKiA modyfikacje nie mają nic wspólnego z partnerstwem, bazują na przewadze GDDKiA nad konkurującymi o kontrakty przetargi. Powiedzmy wyraźnie: GDDKiA tworzy wrogie warunki realizacji projektów: poprzez stosowanie kryterium najniższej ceny oraz poprzez wykluczenie partnerskiego podejścia do realizacji projektów.

W Wielkiej Brytanii i w Polsce

Jakie są praktyczne tego konsekwencje? Oto dwa przykłady. Na budowie jednego z lotnisk w Wielkiej Brytanii stwierdzono, że jeden z głównych słupów nośnych został niewłaściwe wybudowany; ma odchylenie od pionu poza granicą tolerancji.

Jakie byłoby podejście do tego problemu w formule realizacji przetargów obowiązującej  GDDKiA? Zamawiający zagroziłby wykonawcy procesem sądowym. Wykonawca zagroziłby procesem sądowym zamawiającemu, bo dostarczył zły projekt. Architekci stwierdziliby, że projekt był właściwy, a wszystko zepsuli projektanci. Projektanci zagroziliby dostawcom materiałów odpowiednimi konsekwencjami. No i wszyscy wydawaliby pieniądze na prawników, a nie na budowę.

Na brytyjskiej budowie zastosowano inne podejście: kierownik ze strony inwestora zaprosił przedstawicieli wszystkich stron i powiedział: „Panowie, to ja mam problem. Chciałbym, żebyście zastanowili się, jak możecie mi pomóc wyjść z tej sytuacji.” I sytuacja została naprawiona.

Przykład mostu w Mszanie na trasie autostrady A1, gdzie wszystkie zaangażowane strony od kilku lat wzajemnie oskarżają się o wszystkie możliwe winy, pokazuje, że GDDKiA nie potrafi (nie chce?) stworzyć współpracujących ze sobą zespołów, które wspólnie działałyby tak jak opisany zespół budujący lotnisko w Wielkiej Brytanii.

Łatwe zrywanie kontraktów przez GDDKiA powinno być też podstawą do zmiany sposobu myślenia o tej instytucji. Za budżet publiczny odpowiada przecież GDDKiA, a nie zakontraktowane przez nią firmy budowlane, które wykonują zlecone im prace. W świadomości społecznej to właśnie GDDKiA powinna więc być uważana za rzeczywistego wykonawcę kontraktów, zaś ich zrywanie – za wewnętrzną sprawę GDDKiA. Jeśli GDDKiA chce wrogich stosunków z firmami i maksymalnie „żyłuje” ceny, to powinna odpowiadać za skutki takiego działania. Należy myśleć: „GDDKiA znów nie zrealizowało swoich obietnic” a nie słuchać kolejnego rzecznika tłumaczącego publicznie, że kolejna firma nie potrafi pracować.

Jak realizuje się kontrakty na świecie? W latach 80. XX wieku w projektach publicznych w Wielkiej Brytanii relacje pomiędzy zamawiającym a wykonawcą, wyglądały podobnie jak aktualnie w Polsce, oparte były na zasadach kontradykcyjności. W przetargach wygrywała najniższa cena, często z założeniem, że roszczenia wyrównają koszty projektów. Realizacja przetargów przypominała wojnę zamawiającego z wykonawcą. Takie relacje doprowadziły do zamknięcia wielu firm. Zupełnie jak w Polsce dzisiaj.

W tej sytuacji rząd brytyjski zlecił zespołowi naukowców analizę sytuacji i wypracowanie zaleceń. Zespół ten, kierowany przez sir Michaela Lathama, stwierdził, że największym problemem w realizacji wielkich kontraktów jest właśnie wrogość stron, która musi być zastąpiona podejściem partnerskim. Aktualnie takie podejście staje się obowiązującym sposobem realizacji projektów w wielu krajach. Najważniejszymi elementami podejścia partnerskiego do realizacji kontraktów są wspólne podejmowanie decyzji, wspólne zarządzanie ryzykiem, zaufanie, uczciwość, wzajemne zrozumienie stron, sprawiedliwy podział zysków i strat, być może nawet otwarte księgowanie. GDDKiA powinno starać się wprowadzić takie rozwiązania.

Drugim głównym postulatem dla kontraktów GDDKiA jest więc wprowadzenie partnerskich relacji pomiędzy zamawiającym a wykonawcą. Na przykład poprzez przywrócenie partnerskich zapisów z Czerwonej Książki FIDIC. Relacje takie sprzyjają elastyczności w realizacji prac, wspólnemu rozwiązywaniu problemów, a wyniku zwiększają efektywność kontraktów.

Projektami trzeba dobrze zarządzać

Realizacja projektów to jednak nie tylko kwestia ceny i relacji pomiędzy zamawiającym a wykonawcą. To także kwestia umiejętności zarządzania projektami. Wszystkie badania naukowe pokazują, że umiejętność zarządzania jest jednym z najważniejszych czynników decydujących o możliwości odniesienia sukcesu projektu. W interesie klienta projektu powinno leżeć wymaganie wykonywania prac zarządczych na najwyższym poziomie.

Podstawą do zarządzania projektami GDDKiA jest wspomniany wyżej dokument FIDIC, którego głównym przedmiotem zainteresowania nie jest zarządzanie projektem, ale relacje pomiędzy zamawiającym a wykonawcą. FIDIC opisuje np. wydawanie przez klienta poleceń dotyczących realizacji projektu, czy raportowanie przez wykonawcę postępów prac klientowi i postać wyników prac.

Większość działań zarządczych wykonawcy jest wykonywana bez bezpośredniego udziału zamawiającego, a więc nie jest przedmiotem zainteresowania dokumentu FIDIC. Klient zwykle nie jest bezpośrednio zaangażowany na przykład w wydawanie poleceń poszczególnym pracownikom wykonawcy i nie musi się interesować tym, czy polecenia wykonania robót są wydawane na piśmie, ustnie czy umieszczane w systemie komputerowym. Klient nie bierze udziału w procesie wewnętrznego raportowania postępu prac i nie musi go interesować, czy pracownicy raportują postęp prac codziennie czy co tydzień; w systemie komputerowym czy poprzez papierowe formularze. Tak samo jak dla prac wytwórczych (i w ogóle wszelakich możliwych), jakość prac zarządczych jest uzależniona od sposobu ich realizacji.

W wielu przypadkach ustne wydawanie poleceń i raportowanie postępu prac daje gorsze efekty, powoduje więcej nieporozumień, niż precyzyjne opisywanie przedmiotu działań. Systematyczna identyfikacja ryzyka w projekcie (inny przykład prac zarządczych) o wiele lepiej przyczyni się do usuwania przeszkód w jego realizacji, niż niewykonywanie takich czynności lub wykonywanie okazyjne, niesystematyczne.

Oznacza to, że aby osiągnąć sukces projektu, konieczne jest systematyczne, poprawne, skuteczne wykonywanie wszystkich procesów zarządczych przez wykonawcę. Samo wymaganie istnienia produktów zarządczych – takie jest podejście FIDIC – to za mało, żeby zagwarantować sukces projektu. Za krótki czas krzepnięcia betonu czy wyliczenie wytrzymałości belki według złego wzoru może doprowadzić do niskiej jakości budowli lub katastrofy budowlanej. Analogicznie złe określenie procesu raportowania postępu prac czy zły proces wykrywania ryzyka mogą prowadzić do podejmowania decyzji, prowadzących do porażki projektu – na przykład nieukończenia projektu na czas, w ramach budżetu czy wręcz przerwania jego realizacji – gdy za późno okaże się, że wykonawca nie jest w stanie poradzić sobie z narastającymi problemami.

Czerwona Książka FIDIC, czyli podstawa zarządzania kontraktami GDDKiA, nie odnosi się do realizacji większości procesów koniecznych do wytworzenia produktów zarządczych. Nie wymaga na przykład wykonywania przez wykonawcę procesów zarządzania ryzykiem, źle definiuje sposób utrzymywania harmonogramu (nie ma tu miejsca, żeby dokładnie opisać te problemy) – nic więc dziwnego, że jesteśmy zaskakiwani wieloma problemami związanymi z realizacją projektów drogowych przez GDDKiA.

Trzecim postulatem jest więc uzupełnienie dokumentacji przetargowej o wymaganie realizacji przez wykonawcę właściwych praktyk zarządzania projektami. Sposób realizacji procesów zarządczych powinien być elementem oceny oferty – tak się dzieje coraz częściej na przykład w przetargach informatycznych.

Podsumowując: trzy najważniejsze zmiany w sposobie realizacji projektów drogowych przez GDDKiA to odstąpienie od reguły najniższej ceny, wprowadzenie partnerskiego podejścia do firm budowlanych oraz promowanie i wymaganie stosowania sprawdzonych praktyk zarządzania projektami. Wprowadzenie tych zmian wymagać będzie być może zmiany polskich regulacji prawnych – GDDKiA, jako jeden z największych dysponentów środków publicznych, powinna walczyć o te zmiany. Z tych samych powodów powinna być rozliczana jeżeli środki te będą źle wykorzystywane. Nie chodzi o zmianę głównodowodzącego instytucją, chodzi o zmianę sposobu myślenia.

Autor jest wykładowcą zarządzania projektami w Akademii Finansów i Biznesu Vistula. Członek Project Management Institute (PMI) i International Project Management Association (IPMA). Wykładowca na globalnych kongresach zarządzania projektami.


Tagi


Artykuły powiązane

Popularne artykuły