Kraje zmierzają ku gwarancji świadczeń na minimalnym poziomie

26.07.2017
W zeszłym roku składki wystarczyły na 74,5 proc. wypłaconych świadczeń. Resztę dopłacił budżet państwa. W wielu krajach jest podobnie - od 60 proc. do 80 proc. wypłat pochodzi ze składek, a reszta jest dofinansowywana z podatków - zapewnia prof. Gertruda Uścińska, prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych.

Gertruda Uścińska, prezes ZUS (Fot. PAP)


ObserwatorFinansowy.pl: Od dość dawna zastanawiamy się nad zmianą sposobu finansowania systemu ubezpieczeń społecznych, nad modyfikacją zasad opłacania składek ubezpieczeniowych. Czy podobne kwestie są rozważane w innych krajach?

Gertruda Uścińska: W Niemczech, Wielkiej Brytanii, krajach skandynawskich i wielu innych w Europie dyskutuje się na podobne tematy jak w Polsce. Wszyscy mamy porównywalne problemy. Główną bolączką wielu systemów emerytalnych jest poszukiwanie odpowiedzi na pytanie, jak zapewnić stabilne finansowanie zabezpieczenia od skutków ryzyka starości ze względu na zmiany demograficzne. W tej chwili w Polsce w systemie powszechnym trzy osoby pracują na jednego emeryta, a może dojść do sytuacji, w której na jednego emeryta przypadać będzie jeden ubezpieczony. Proszę zatem sobie wyobrazić, jak trudne będzie zapewnienie ciągłości wpływów finansowych ze składek, tak by państwo mogło wywiązać się z zaciąganych prze lata zobowiązań.

Niekiedy zapominamy, że w systemach emerytalnych zobowiązanie zostaje zaciągnięte kilkadziesiąt lat wcześniej, niż następuje wypłata świadczenia. Każdy, kto rozpocznie pracę zawodową i opłaci chociaż jedną składkę, za kilkadziesiąt lat stanie się beneficjentem systemu.

Dlatego w całej Europie toczą się dyskusje, jak zmienić systemy ubezpieczeniowe, szczególnie emerytalny. Dyskutuje się o wysokości składek, czasie ich opłacania, rodzaju świadczeń oraz poziomie gwarancji państwa. Na przykład w Niemczech rozmowy dotyczą ustanowienia gwarancji stopy zastąpienia pensji emeryturą na poziomie co najmniej 43 proc. W latach 30. i 40. XXI wieku ten poziom może bowiem ulec daleko idącemu obniżeniu.

Czy znaleziono rozwiązania?

Nie ma jednej dobrej i uniwersalnej metody. Być może w najbliższych dekadach wprowadzimy nowy system emerytalny, z innymi zasadami opłacania składek, gdzie kapitał emerytalny zacznie być gromadzony od zera. Najpoważniejszym zadaniem w tym kontekście jest stworzenie zasad finansowania okresu przejściowego. Równocześnie bowiem będą musiały być spłacane zobowiązania zaciągnięte wobec pokolenia pracujących (z ich składek wypłacane były świadczenia wcześniejszego pokolenia). Jest to zatem problem podwójnego finansowania, które może być potrzebne nawet przez kilkadziesiąt lat. Należy jednak zaznaczyć, że dziś praktycznie w każdym europejskim państwie system emerytalny korzysta z dotacji budżetowych, przyjmując de facto charakter składkowo-podatkowy.

Gdzie plasujemy się w Europie z 74-proc. wystarczalnością składek na wszystkie świadczenia wypłacane z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych?

Nie odstajemy ani na plus, ani na minus. W zeszłym roku dochody składkowe FUS wystarczyły dokładnie na 74,5 proc. wypłaconych świadczeń, czyli niezbędna była dopłata 25,5 proc. z budżetu państwa. W innych krajach jest podobnie. Od 60 proc. do 80 proc. fundusze uzyskują ze składek, a pozostała część jest dofinansowywana z podatków.

A czy emerytura obywatelska jest koncepcją, z której moglibyśmy skorzystać?

Emerytura obywatelska, czyli minimalne świadczenie wypłacane z tytułu rezydencji lub zamieszkania w jakimś kraju, pojawiła się w Nowej Zelandii, Australii i Kanadzie. Są to państwa, w których jest wysoka kultura dodatkowego indywidualnego oszczędzania oraz bardzo rozwinięty rynek finansowy. Tamte społeczeństwa oszczędzają od pokoleń i odkładają pieniądze ze wszystkiego – z wysokich i niskich wynagrodzeń, zasiłków, różnego rodzaju dodatkowych świadczeń. Ludzie w swojej naturze mają tam reżim oszczędzania i go utrwalają. Powszechne świadczenie w tych krajach jest niskie jak na lokalne standardy; wynosi niespełna połowę minimalnej płacy w danym kraju. I dlatego indywidualne oszczędzanie jest tak istotne dla zachowania poziomu życia na emeryturze.

W krajach, w których rozwinięty jest II filar emerytalny według klasycznego podziału, czyli plany pracownicze, na przykład w Wielkiej Brytanii i w Niemczech, emerytura z tej części systemu odgrywa istotną rolę w całokształcie zabezpieczenia emerytalnego. Stanowi od 25 proc. do 30 proc. wszystkich dochodów na starość.

Jeśli zastanawiamy się, czy emerytura obywatelska jest odpowiednim rozwiązaniem dla Polski, powinniśmy popatrzeć na budżety gospodarstw domowych i na obciążenie daninami publicznymi oraz sprawdzić, czy i jakie jest pole do dodatkowego oszczędzania. W wielu rodzinach zapewne jest to możliwe, choć należy wykonać ciężką pracę zachęcającą do indywidualnego dodatkowego oszczędzania. Jestem w stanie sobie wyobrazić nowy system emerytalny z gwarantowanym powszechnym świadczeniem. Ale wciąż istnieje podstawowy dylemat: jak sfinansować okres pośredni, jak sfinansować zaciągnięte zobowiązania. Bez rozwiązania tej kwestii nie mamy zbyt dużego pola manewru.

Z szacunków niektórych ekonomistów wynika, że za dwadzieścia, trzydzieści lat połowa emerytów będzie pobierała świadczenie na poziomie minimalnym. Bez względu na to, na ile precyzyjne są te obliczenia, rodzi się pytanie, czy unaocznienie tego, jak niskie będą świadczenia, jest jedyną drogą doprowadzenia do upowszechnienia się dodatkowego ubezpieczania.

Na pewno w przypadku młodych ludzi, którzy dopiero zaczynają pracować, potrzebna jest dywersyfikacja metod oszczędzania na starość. Systemy publiczne zmierzają w kierunku budowania gwarancji pewnego minimalnego poziomu świadczeń. Proszę popatrzeć na to, co się dzieje w Niemczech. Tam myślą, jak zagwarantować nieco ponad minimum. A systemy takie jak polski, czyli oparte na zasadzie zdefiniowanej składki, oferują dużo niższe świadczenia niż te oparte na zasadzie zdefiniowanego świadczenia.

W kontekście prognoz demograficznych może być konieczne dodatkowe finansowanie, ale niekoniecznie w ramach systemu przymusowego z gwarancjami publicznymi.

W systemie zdefiniowanej składki wysokość świadczenia uzależniona jest od tego, ile składek uzbieramy, jak je zwaloryzujemy oraz kiedy przejdziemy na emeryturę. Im dłużej opłacamy składki, w im wyższej wysokości je opłacamy, oraz im później rozpoczynamy pobieranie świadczenia, tym emerytura będzie wyższa. Oznacza to, że powinniśmy się zastanowić, jak z systemu publicznego zagwarantować minimalną emeryturę na sensownym poziomie, na przykład 50 proc. najniższego wynagrodzenia.

W kontekście prognoz demograficznych może być konieczne dodatkowe finansowanie, ale niekoniecznie w ramach systemu przymusowego z gwarancjami publicznymi. Niestety, u nas jak dotąd nie rozwinęło się dostatecznie dobrze dodatkowe oszczędzanie, na przykład organizowane przez pracodawców.

Czy jeśli zmienimy system i zamiast OFE powstaną nowe programy oszczędzania pracowniczego, kapitał tak zebrany powinien być częścią gwarancji minimalnej emerytury?

OFE to cześć ubezpieczenia emerytalnego, czyli systemu powszechnego. Środki w OFE składają się na powszechną emeryturę, ponieważ na dziesięć lat przed osiągnięciem wieku emerytalnego przez ubezpieczonego zaczynają być stopniowo przekazywane z funduszu na jego subkonto w ZUS, a stan tego subkonta jest uwzględniany przy obliczaniu wysokości emerytury. Jeśli środki w OFE zostaną przekazane poza system emerytalny – do indywidualnych lub zakładowych programów tzw. trzeciego filaru, to powstaje pytanie, jak uzupełnić powstałą lukę w systemie powszechnym.

Istnieje odpowiedź na to pytanie?

Trzeba ją wypracować. Pamiętajmy jednak, że minimalne świadczenie może być gwarantowane z systemu powszechnego.

Czy częste zmiany, dostosowywanie systemu ubezpieczeniowego do sytuacji demograficznej i kondycji finansów publicznych pomagają systemowi czy szkodzą? Czy kanon ubezpieczeniowy powinien być stały, czy zmieniać się z rzeczywistością?

System ubezpieczeniowy wypracował pewne trwałe rozwiązania, które obowiązują od dziesięcioleci, udowadniając swoją przydatność. To na przykład katalog dziewięciu ryzyk ubezpieczeniowych. Dotyczą one różnych sytuacji życiowych: macierzyństwa, choroby, bezrobocia, inwalidztwa, starości, śmierci żywiciela rodziny, wypadku przy pracy i choroby zawodowej, zwiększenia się kosztów utrzymania rodziny w związku z wychowaniem dzieci oraz popadnięcia w stan wymagający opieki zdrowotnej. Tym ryzykom odpowiada zakres świadczeń finansowych i rzeczowych: zasiłki chorobowe, macierzyńskie, z tytułu bezrobocia, wypadków przy pracy, renty rodzinne i z tytułu niezdolności do pracy, emerytura, świadczenia rodzinne, zdrowotne. To jest właśnie kanon zabezpieczenia społecznego.

W niektórych krajach zachodzi proces formalnego wyodrębnienia nowego ryzyka – ryzyka niesamodzielności, które wymaga opieki długoterminowej nad osobami niesamodzielnymi; między innymi wprowadzane jest ubezpieczenie pielęgnacyjne. Tak dzieje się w Niemczech. Katalog nie zmienia się z oczywistych powodów, bo przy każdej zmianie trzeba ustalić zakres nowych świadczeń i znaleźć sposoby ich finansowania. A finansowanie systemu publicznego jest bardzo kosztowne. Ale też systemy ubezpieczeniowe, a szczególnie emerytalne, stały się bardziej dostępne dla decyzji politycznych. Zmienia się je ze względu na ocenę skutków dla finansów publicznych. I to powoduje, że zabezpieczenie społeczne stało się mniej stabilne i nie ma tu dla stabilności dobrej perspektywy.

Mamy cztery ryzyka: emerytalne, rentowe, chorobowe i wypadkowe, gdzie ZUS nadzoruje fundusze i wypłatę świadczeń. Która część ubezpieczeń jest uporządkowana, a która wymaga zmian?

W systemie emerytalnym wzrasta liczba świadczeń niższych niż kwota minimalnej emerytury. Otrzymuje je teraz około 100 tys. osób, ale liczba ta dynamicznie rośnie. Są np. osoby, które otrzymują co miesiąc niespełna 2 zł, choć należy pamiętać, że takich przypadków jest niewiele. To efekt tego, o czym powiedziałam wcześniej: wystarczy zapłacić jedną składkę, by po wielu latach uzyskać prawo do emerytury.

Fundusz rentowy funkcjonuje z niedużym, półmiliardowym deficytem. To ważne, bo to system rentowy działa na zasadzie zdefiniowanego świadczenia. Gdybyśmy w przypadku rent skonstruowali – a był kiedyś taki projekt w Sejmie – zasady podobne jak w emeryturach, świadczenia te znacząco by się zmniejszyły.

W funduszu wypadkowym sprawdzającym się rozwiązaniem jest zróżnicowanie składki m.in. w zależności od faktycznej i potencjalnej wypadkowości w firmie. Sytuacja finansowa funduszu jest dobra. Natomiast w funduszu chorobowym poważną pozycją wydatków stały się świadczenia związane z chorobą i macierzyństwem.

Dziura w tym funduszu rośnie najszybciej. Wynosi chyba już ok. 40 proc.?

Składka w wysokości 2,45 proc. podstawy wymiaru, wprowadzona w 1999 roku, była kalkulowana na inny zakres świadczeń niż obecnie. Z biegiem czasu wprowadzono szerokie uprawnienia do świadczeń macierzyńskich i ojcowskich. To spowodowało, że od wielu lat w ponad jednej trzeciej fundusz jest finansowany z podatków. A wydatki rosną. Niestety także najwięcej nadużyć w systemie ubezpieczeń społecznych wiąże się ze świadczeniami chorobowymi. Na pewno ubezpieczenie chorobowe wymaga wielu zmian.

Jakich?

Musimy odpowiedzieć na pytanie, jak finansować świadczenia z ubezpieczenia chorobowego. Część z nich nie ma charakteru ubezpieczeniowego. Może więc powinny być inaczej usytuowane w architekturze polityki społecznej. Dodatkowo mamy najbardziej liberalne w Europie, a może nawet na świecie, warunki korzystania ze świadczeń. Niedawno podpisywałam porozumienie o współpracy z litewską administracją zabezpieczenia społecznego (SODRA). Zapytałam, jak to jest na Litwie. Okazuje się, że aby skorzystać z zasiłku chorobowego i macierzyńskiego, trzeba tam płacić składki przez 12 miesięcy w ciągu ostatnich 24 miesięcy.

W innych krajach europejskich czas nabywania świadczeń rozpoczyna się po sześciu miesiącach opłacania składek, a czasami po roku. A jeżeli zachorowaliśmy wcześniej, na przykład po pierwszym miesiącu, to podstawa wymiaru jest dzielona przez 12. Jeśli płacimy składkę od 5 tys. zł wynagrodzenia i po miesiącu zachorujemy, to podstawą świadczenia za czas choroby będzie nieco ponad 416 zł. I to będzie świadczenie z tego systemu. Tak jest w krajach skandynawskich.

Co się dzieje z rekomendacjami ZUS po zeszłorocznym przeglądzie emerytalnym?

Czekamy na ostateczne decyzje. Zaproponowaliśmy zmiany w dostępie do emerytury – tak, by nie można było dostać jej po zapłaceniu jednej składki ani też przeliczać jej po każdym przepracowanym miesiącu, bo to nie ma prawie żadnego wpływu na wysokość danego świadczenia, a z punktu widzenia gospodarowania środkami publicznymi jest niezwykle uciążliwe. Już dziś Zakład przeprowadza ponad 4 miliony postępowań o przeliczenie emerytury rocznie. Zaproponowaliśmy, by przeliczenie było możliwe nieco rzadziej, np. raz na pół roku lub rok. Przypuszczam, że decyzje, czy i jak zmieniamy system, zapadną dopiero w przyszłym roku. Teraz jesteśmy skupieni na przygotowaniach do obniżenia od 1 października wieku emerytalnego.

331 tysięcy nowych emerytów?

Pewnie nie wszyscy skorzystają z tej możliwości. Przeciętnie 83 proc. uprawnionych występuje o emeryturę natychmiast po osiągnięciu wieku emerytalnego. Z ostatnich badań opinii publicznej wynika, że tym razem może być to nieco mniejsza liczba. Jesteśmy jednak przygotowani na każdy wariant, nawet 100 proc. Od 1 lipca w placówkach ZUS działają doradcy emerytalni, którzy pomagają w wyborze optymalnego momentu przejścia na emeryturę i oszacowaniu wysokości świadczenia za pomocą kalkulatora emerytalnego. Usługa cieszy się ogromnym zainteresowaniem. Tylko w ciągu pierwszych dwóch tygodni doradcy obsłużyli 111 tys. osób, wykonując 77,5 tys. obliczeń na kalkulatorze. Pamiętajmy tylko, że emerytura obliczona jesienią jest mniej korzystna niż ta obliczana na początku kolejnego roku.

Różna wysokość świadczenia w zależności od pory roku, w jakiej przechodzi się na emeryturę, wynika z kwartalnej waloryzacji. Czy to nie jest jeden z przykładów przeregulowania i niepotrzebnego majstrowania przy emeryturach?

Rzeczywiście, instytucja waloryzacji kwartalnej budzi wiele kontrowersji. Tak samo jak prawo do emerytury przysługujące po opłaceniu jednej składki. Przegląd służył m.in. wypunktowaniu takich problematycznych przepisów.

Wrócimy do tematu zmiany wieku emerytalnego. Czy będziemy tłumaczyli, że nie jest najważniejszy?

Niemcy są zadowoleni z wprowadzenia możliwości przechodzenia na emeryturę po uzyskaniu 45 lat stażu ubezpieczeniowego. Kiedyś pewnie dojdziemy do tego, że należy połączyć wiek i staż. Takie rozwiązanie gwarantuje stabilność napływu składek, ale także wysokości świadczenia.

Rozmawiała Aleksandra Fandrejewska


Tagi


Artykuły powiązane

Popularne artykuły

test