Nowe ryzyko utraty unijnych funduszy

04.02.2016
Unijne pieniądze są przedstawiane przez niemal wszystkich polskich polityków jak coś, co się Polsce bezwzględnie należy. Wiele wskazuje, że Komisja Europejska coraz większą uwagę przywiązywać będzie do jakości ich wykorzystania. Niewielka jest świadomość, że istnieją nowe mechanizmy, które mogą spowodować, że Polska nie otrzyma oczekiwanej sumy.

Program 500+ może mieć znaczenie nawet w tak odległej, wydawałoby się, materii jak podział unijnych funduszy. (CC By NC ND Theresa Martell)


Ograniczenia w wypłatach unijnych, czy konieczność ich zwrotu to nic nowego. Ich powodem były i są wykryte błędy nieprawidłowości w przeznaczeniu środków i w rozliczeniach. Według sprawozdania opublikowanego przez Europejski Trybunał Obrachunkowy (s. 62) w Polsce w 2014 r. na 34 skontrolowane transakcje z działu „Spójność” znaleziono 20 błędów, a na 87 transakcji, które łączyły wsparcie spójności z rozwojem wsi i dbaniem o środowisko, błędów pojawiło się 37. Nieprawidłowości na wysoką skalę miały miejsce także wcześniej. W latach 2009-2013 aż 33 proc. z 383 zbadanych przez trybunał przypadków dofinansowania polskich inwestycji przez fundusze unijne – czyli 126 transakcji – zawierało błędy.

>>zobacz także: OLAF tropi wycieki z unijnej kasy

Jednym z charakterystycznych przypadków niewłaściwego wykorzystania w Polsce funduszy unijnych było sprytne nadużywanie możliwości otrzymania „renty strukturalnej” przez osobę, która, przechodząc na wcześniejszą emeryturę, przekazywała swoje gospodarstwo rolne komuś innemu. Przykładowo, renty takie załatwiały sobie osoby, które wcale nie prowadziły wcześniej komercyjnej działalności rolniczej, a dokumentem potwierdzającym ich staż pracy mogło być zaświadczenie napisane przez rodzinę.

Za sprawą okazji do uzyskania renty dochodziło do fikcyjnego przejmowania gospodarstw przez krewnych, którzy zresztą do prowadzenia komercyjnej działalności rolnej nie mieli odpowiednich kwalifikacji. Z  powodu tych nadużyć Komisja Europejska wezwała w 2013 r. Polskę do zwrotu prawie 35 mln euro. Mimo że polski rząd pozwał w tej sprawie Komisję do Sądu UE, w lutym 2015 r. Sąd ogłosił wyrok, że pieniądze muszą być jednak zwrócone. W maju 2015 r. Polska odwołała się do Trybunału Sprawiedliwości UE – sprawa jest w toku. Inne nadużycia można by wymieniać jeszcze długo, np. te związane z wydatkami na cyfryzację administracji.

O ignorowaniu informacji o nieprawidłowościach, a nawet o – podającym w wątpliwość polską praworządność – swoistym procederze chronienia przez polskie sądownictwo instytucji i firm oszukujących na unijnych funduszach, świadczy pochodząca z 2012 r. wypowiedź Giovanniego Kesslera, dyrektora generalnego Europejskiego Urzędu ds. Zwalczania Nadużyć Finansowych (OLAF): „na przestrzeni ostatnich pięciu lat proporcja między liczbą śledztw lub postępowań, jakie OLAF przekazał polskim władzom sądowniczym, a liczbą odpowiedzi od nich jest bardzo niska. Podam dane za ostatnie pięć lat: od 2006 do 2011 r. przekazaliśmy polskiemu wymiarowi sprawiedliwości 90 spraw, z tego aż 73 pozostały bez odzewu. Innymi słowy, aż w 80 proc. przypadków polskie sądy nie zareagowały. To jeden z wyższych odsetków w Europie”.

Nowa niebezpieczna zasada

Konieczność zwrotu funduszy w wyniku kontroli dokonanej przez Komisję Europejską to nic nowego. W wieloletnich ramach finansowych UE na lata 2014-2020, zwanych potocznie siedmioletnim budżetem Unii, zastosowanie ma jednak nowa zasada – tzw. warunkowość makroekonomiczna. Oznacza ona możliwość zablokowania funduszy unijnych w przypadku, kiedy polityka rządów krajowych prowadzi do zaburzeń w gospodarce. Mechanizm ten wszedł w życie mimo protestów Parlamentu Europejskiego oraz przedstawicieli europejskich władz lokalnych i regionalnych. Zakres stosowania warunkowości makroekonomicznej został określony w komunikacie Komisji Europejskiej pt. „Wytyczne w sprawie stosowania działań łączących skuteczność europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych z należytym zarządzaniem gospodarczym zgodnie z art. 23 rozporządzenia (UE) nr 1303/2013”.

Lżejszym przypadkiem zastosowania warunkowości ekonomicznej jest żądanie przeprogramowania tzw. umów partnerstwa oraz programów operacyjnych, na podstawie których wydawane są unijne fundusze. Takie żądanie może być wysunięte przez Komisję Europejską w przypadku stwierdzenia „problemów gospodarczych i dotyczących zatrudnienia” w danym kraju. Tego rodzaju zmiana pozwala na przenoszenie pieniędzy wewnątrz regionów rozumianych jako tzw. poziom NUTS-1, czyli – w uproszczeniu – obszary nieco większe niż polskie województwa i ich odpowiedniki w innych krajach.

Przykładowo, Polska jest w tym systemie podzielona na sześć regionów: centralny, południowo-zachodni, południowy, północno-zachodni i północny. Pieniądze będą mogły więc zostać przeniesione z np. Podkarpacia na Podlasie, ale już nie z Podkarpacia na Dolny Śląsk. Przeprogramowanie nie musi się jednak wiązać z przenoszeniem pieniędzy z jednego województwa do drugiego. Środki mogą po prostu zostać przeznaczone na inny cel, np. Komisja może w sytuacji pogorszenia się sytuacji na lokalnym rynku pracy zasugerować przeznaczenie części funduszy, które miały iść na wsparcie rolnictwa, na dofinansowanie szkoleń dla bezrobotnych. W pierwszym wypadku stracą np. mieszkańcy Podkarpacia, a zyskają Podlasianie – w drugim stracą rolnicy, a zyskają osoby pozostające bez pracy.

Przeprogramowaniu funduszy towarzyszą jednak różne obwarowania, na przykład to wynikające z – eufemistycznie mówiąc – dużego skoncentrowania Unii Europejskiej na walce z globalnym ociepleniem: „W przeprogramowaniu powinno również być uwzględnione dążenie do przeznaczenia 20 proc. budżetu Unii na cele związane ze zmianami klimatycznymi”. Choć w mediach pojawiły się uspokajające opinie, że przeprogramowanie nie może dotyczyć Funduszu Spójności, to jednak nie jest to duże pocieszenie dla obawiających się cięcia unijnych środków. Może ono bowiem dotknąć beneficjentów Europejskiego Funduszu Społecznego, z którego finansowane są np. szkolenia dla bezrobotnych (często niedopasowane do potrzeb lokalnego rynku pracy), a także Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, który finansuje negatywnie oceniane przez Europejski Trybunał Obrachunkowy inkubatory przedsiębiorczości.

Poważniejsza sytuacja to możliwość zawieszenia płatności przez Radę Unii Europejskiej na wniosek Komisji Europejskiej. Jest to możliwe w przypadku, kiedy państwo członkowskie nie zastosuje się do zasugerowanego wcześniej przez Komisję przeprogramowania środków. W pierwszym podejściu zablokowana może zostać połowa funduszy w każdym z programów (w Polsce w latach 2014-2020 będzie ich sześć, m.in. Wiedza Edukacja Rozwój czy Polska Cyfrowa). W drugim podejściu, jak ostrzega Unia, „poziom zawieszenia można podnieść do 100 proc., jeżeli państwo członkowskie w dalszym ciągu nie podejmuje skutecznych działań w ciągu trzech miesięcy od podjęcia przez Radę decyzji o zawieszeniu”.

Unia przyjrzy się wszystkiemu

Kiedy Unia może zalecić przeprogramowanie czy wręcz zawiesić unijne fundusze? Uzależnienie wypłaty funduszy od „właściwej polityki gospodarczej” budzi skojarzenia przede wszystkim z utrzymywaniem zdrowych finansów publicznych, a zatem m.in. z nieprzekraczaniem unijnego limitu deficytu sektora finansów publicznych, ustalonego w Pakcie Stabilności i Wzrostu na 3 proc. PKB. Nowy mechanizm pozwalający na przeprogramowanie i zawieszenie unijnych pieniędzy wiąże się jednak nie tyle z dobrze nam już znaną procedurą nadmiernego deficytu, ile z nową, bo wprowadzoną w 2011 r. tzw. procedurą nierównowagi makroekonomicznej (Macroeconomic Imbalance Procedure).

Główną rolę gra w niej nie tylko stan finansów publicznych, ale w sumie 14 różnych czynników, w tym międzynarodowa pozycja inwestycyjna kraju, poziom bezrobocia osób młodych czy skala bezrobocia długoterminowego. Procedura została wprowadzona w ramach pakietu reform zwanych „sześciopakiem”, aby stanowić system wczesnego ostrzegania UE przed możliwym następnym kryzysem gospodarczym. Nowością jest w niej właśnie możliwość finansowego ukarania państw spoza strefy euro. Narzędziem sankcji jest tutaj zablokowanie unijnych funduszy, podczas gdy w procedurze nadmiernego deficytu państwa sankcje finansowe groziły tylko krajom strefy euro, natomiast państwa spoza strefy euro mogły być dyscyplinowane jedynie przez pisemne dokumenty takie jak zalecenia Rady UE.

Unia Europejska wylicza progi każdego z czternastu wskaźników, których przekroczenie może prowadzić do stwierdzenia nierównowagi makroekonomicznej. Groźne jest na przykład zmniejszenie się międzynarodowej pozycji inwestycyjnej netto danego państwa (liczonej w procentach PKB) o 35 proc., wzrost stopy bezrobocia długookresowego o 0,5 punktu procentowego w ciągu trzech lat czy zwiększenie się stopy bezrobocia młodych o 2 pkt proc., również w ciągu trzech lat.

W ramach monitorowania nierównowag makroekonomicznych Komisja Europejska publikuje tzw. Alert Mechanism Report, a także zalecenia dla poszczególnych państw, w których nierównowagę wykryto. To właśnie niewykonywanie tych zaleceń będzie podstawą do przeprogramowania czy zawieszenia funduszy unijnych. Jak w cytowanym już komunikacie dotyczącym warunkowości makroekonomicznej informuje Komisja, „Wniosek o przeprogramowanie będzie inicjowany jedynie w przypadku, gdy zmiana umowy partnerstwa i programów może mieć lepszy wpływ na rozwiązanie problemów strukturalnych zidentyfikowanych w odpowiednich zaleceniach Rady w programach dostosowań makroekonomicznych”; „Komisja ma obowiązek zaproponować zawieszenie finansowania z EFSI z chwilą osiągnięcia pewnych etapów w niektórych procedurach zarządzania gospodarczego” (czyt. w procedurze nierównowagi makroekonomicznej).

Co musi wykonać rząd, aby nie mieć zawieszonych funduszy? Musi na przykład uzdrowić rynek pracy. Przykładowo, Komisja stwierdziła w marcu 2014 r., że Chorwacja „doświadcza nadmiernych nierównowag makroekonomicznych, które wymagają odpowiedniego monitorowania i wprowadzenia odpowiednio silnych polityk [strong policy action]”. Jednym z zaleceń jest naprawa instytucji polityki rynku pracy, „w tym systemu zasiłków”. Wady krajowej polityki zatrudnienia – jak twierdzi Komisja – przyczyniają się do tego, że Chorwacja charakteryzuje się „najniższymi stopami aktywności ekonomicznej i zatrudnienia w UE”.

Polska na razie nie jest objęta procedurą nierównowagi makroekonomicznej.

Prawdopodobieństwo rewizji budżetu

Warto wspomnieć o przewidywanych zmianach w unijnej perspektywie budżetowej, które mają dotyczyć wszystkich krajów Unii Europejskiej, a nie tylko tych wybranych z problemami gospodarczymi. Wieloletnie ramy finansowe na lata 2014-2020 zawierają plan dokonania rewizji unijnych ram finansowych na półmetku ich funkcjonowania, tzn. w latach 2016-2017. Dokładny zapis brzmi tak: „Nie później niż w 2016 r. zostanie dokonany przegląd, po wyborach do Parlamentu Europejskiego. Pozwoli to instytucjom, w tym Parlamentowi Europejskiemu wybranemu w 2014 r., ponownie ocenić priorytety. Wyniki tego przeglądu należy uwzględnić przy ewentualnej korekcie niniejszego rozporządzenia w odniesieniu do pozostałych lat WRF. Ustalenie to jest zwane dalej «przeglądem/rewizją»”.

Rewizja nie wydaje być się jednak dla Polski tak ryzykowna jak ewentualne zablokowanie funduszy przez UE wskutek stwierdzenia nierównowagi makroekonomicznej. Pierwotne cele rewizji zostały bowiem wypaczone. Rewizja funkcjonowania wieloletnich ram finansowych miała mieć na celu ocenę, gdzie unijne środki są marnotrawione, a gdzie sprzyjają rozwojowi gospodarczemu. Następnie miały być wyciągnięte konsekwencji w postaci m.in. zablokowania pieniędzy dla konkretnych państw, czy w ramach konkretnych obszarów wydatków. Taka koncepcja rewizji była popierana przez niemiecką kanclerz Angelę Merkel, a duńska eurodeputowana Anne E. Jensen z frakcji liberałów i demokratów uzasadniała rewizję w następujący sposób: „budżet dla Europy (…) to nie jest tylko sprawa krajów członkowskich”. Innymi słowy, Unia przekazuje pieniądze, ale ma też prawo wymagać prorozwojowego sposobu ich wydawania.

Takie rozumienie rewizji spotkało się jednak z protestami, szczególnie ze strony polskich polityków i komentatorów. „Niebezpieczna klauzula” – pisała w 2013 r. „Rzeczpospolita”. – „Jeden postulat jest niebezpieczny – to klauzula przeglądowa. Jeśli eurodeputowani będą żądali daleko idących zapisów, które umożliwią w 2017 r. otwarcie tzw. kopert narodowych i odebranie pieniędzy krajom gorzej lub wolniej wykorzystujących unijne fundusze”.

W alarmistyczne tony uderzał też „Dziennik Gazeta Prawna”: „Z polskiego punktu widzenia najbardziej niebezpieczny jest postulat o obowiązkowym przeglądzie realizacji budżetu po 3 latach. Przyjęcie tego punktu oznaczałoby, że po 3 latach obowiązywania przyszłej perspektywy finansowej dokonano by jej rewizji. Oznacza to ryzyko dla wieloletnich inwestycji, które Polska chciałaby przeprowadzić”. Polskie Ministerstwo Spraw Zagranicznych zapowiadało podjęcie kroków dyplomatycznych, aby rewizja nie groziła odebraniem unijnych pieniędzy (por. np. komunikat Forum Obywatelskiego Rozwoju z października 2013 r.).

W końcu więc rewizja zyskała poprawność polityczną. Ma służyć nie dyscyplinowaniu państw członkowskich źle wydających fundusze, ale umożliwić Parlamentowi Europejskiemu obecnej kadencji (2014-2019) wprowadzenie poprawek do budżetu, który został przyjęty jeszcze przez eurodeputowanych poprzedniej kadencji (2009-2014). „Jednym z głównych osiągnięć PE było włączenie «klauzuli rewizyjnej» do tekstu porozumienia, w celu zapewnienia Parlamentowi wybranemu na kolejną kadencję oraz nowej Komisji możliwości wpływu na wieloletni budżet, bez klauzuli instytucje te byłyby skazane na budżet ustalony podczas poprzedniej kadencji” – można przeczytać na stronie Parlamentu Europejskiego.

Ponadto obecnie podkreślany jest nie kontrolny charakter rewizji, ale możliwość przeznaczenia środków na „nieprzewidziane potrzeby” (por. np. strona Parlamentu Europejskiego) oraz zwiększenia puli pieniędzy ze względu na prawdopodobną poprawę sytuacji gospodarczej (ten argument był przyczyną, dla której europosłowie socjalistyczni poparli w 2013 r. wieloletnie ramy finansowe UE zawierające klauzulę rewizyjną – jak pisała np. eurodeputowana Joanna Senyszyn, „Chcemy mieć możliwość podniesienia kwot wydatków na programy unijne, jeżeli nastąpi ożywienie gospodarcze w państwach członkowskich. Leży to w interesie Polski jako największego beneficjenta”).

Taki też argument za rewizją podawał w 2013 r. ówczesny premier Donald Tusk; rewizję jako perspektywę zwiększenia środków w wyniku dobrej koniunktury rozumie także Ministerstwo Spraw Zagranicznych. Groźnej kontroli wydatkowania nie zapowiada również przewodniczący Komisji Europejskiej Jean-Claude Juncker: „Śródokresowy przegląd wieloletnich ram finansowych, zaplanowany na koniec roku 2016, powinien służyć przeorientowaniu unijnego budżetu na miejsca pracy, wzrost i konkurencyjność” – proponował w swoim exposé w 2014 roku.

Inna sprawa, że pojawiają się postulaty, wyrażane m.in. przez kanclerza Austrii Wernera Faymanna, aby zablokowanie funduszy w wyniku planowanej rewizji unijnej perspektywy finansowej stanowiło sankcję o charakterze stricte politycznym, np. jako kara za nieprzyjmowanie wystarczającej liczby uchodźców.

Nawet taka złagodzona koncepcja rewizji budzi jednak obawy polskich polityków, co paradoksalnie potwierdza, że duża wśród nich jest świadomość, iż odebranie Polsce części unijnych funduszy byłoby działaniem możliwym. Przykładowo, były minister pracy Władysław Kosiniak Kamysz, obecnie przewodniczący Polskiego Stronnictwa Ludowego, w styczniu 2016 r. udał się na spotkanie z przewodniczącym KE Junckerem. Jak donosiły media przed tą wizytą, „Najważniejszym elementem rozmów będzie rewizja budżetu UE, która została zapowiedziana na najbliższe miesiące. Kosiniak-Kamysz ma przedstawić propozycje dotyczące m.in. ochrony interesów rolników, przedsiębiorców i samorządów”.

500+ a przydział unijnych funduszy

W kontekście możliwości przeprogramowania czy zablokowania Polsce funduszy unijnych w wyniku zaistnienia nierównowag makroekonomicznych, warto zastanowić się nad programem „500+”, który może zaburzyć nie tylko finanse publiczne, ale także wpłynąć na inne wskaźniki makroekonomiczne brane pod uwagę przez Komisję Europejską. Warty co najmniej 17 mld zł rocznie program może sprawić, że Polska przekroczy w 2016 r., a być może także i w kolejnych latach, unijny limit deficytu sektora finansów publicznych na poziomie 3 proc. PKB. Jak szacują Rafał Trzeciakowski i Olga Zajkowska w analizie FOR, w 2016 r. program 500+ może powiększyć deficyt sektora finansów publicznych o jedną trzecią. Oznaczałoby to, że zamiast prognozowanego przez Komisję Europejską deficytu na poziomie 2,8 proc. PKB, Polska może odnotować dziurę budżetową w wysokości 3,7 proc. PKB, czyli przekraczającą limit.

Same konsekwencje fiskalne to jednak nie wszystko. Program 500 zł na każde drugie i kolejne dziecko może m.in. zwiększyć bezrobocie poprzez doprowadzenie do spadku aktywności zawodowej kobiet, zwłaszcza tych o niskich kwalifikacjach. Bardziej niż pracować będzie im się opłacało – po wprowadzeniu zasiłku – zajmować kolejnymi dziećmi. A bezrobocie to jeden z czynników branych pod uwagę przy stwierdzaniu przez UE procedury nierównowagi ekonomicznej. Na razie dyskusje o konsekwencjach programu 500+ dla zobowiązań Polski wobec UE są podnoszone jedynie w kontekście ryzyka ponownego popadnięcia w procedurę nadmiernego deficytu (np. podczas debaty w Sejmie 9 grudnia 2015 r.). Rząd powinien jednak zastanowić się, czy Polsce nie grozi zablokowanie funduszy unijnych z innego powodu. Taka właśnie może być konsekwencja objęcia Polski procedurą nierównowagi ekonomicznej, której ryzyko tworzy program 500+.

Wielu polityków, a także ekonomistów i politologów – np. autorów raportu Instytutu Delorsa – uważa, że powiązywanie możliwości otrzymywania funduszy unijnych z prowadzeniem przez rządy krajowe właściwej polityki gospodarczej jest niesprawiedliwe, bo godzi w słabiej rozwinięte w kraje UE, a także wiąże ze sobą dwie rzekomo odrębne kwestie.

To prawda, każdy jednak zgodzi się, że fundusze unijne mają, a przynajmniej powinny, wspierać długofalowy wzrost gospodarczy. Ściślej mówiąc, są one jednym z instrumentów zapewniania gospodarce takiego wzrostu. Jeżeli rządy krajowe prowadzą politykę uniemożliwiającą osiągnięcie tego celu, fundusze unijne mogą stać się mniej skuteczne. Jeżeli UE rzeczywiście daje pieniądze na konkretne cele – np. na zwiększenie zatrudnienia czy innowacyjności gospodarki – to ma prawo odbierać je tym, którzy wydają je z nadużyciami czy też przeznaczają je na działania, które do rozwoju gospodarczego wcale nie prowadzą.


Tagi


Artykuły powiązane

Popularne artykuły

test