OECD oblicza jakość rządzenia

22.07.2015
Z przeglądu OECD pt. „Government at a glance 2015” wynika, że rządzimy się w Polsce na poziomie mocno średnim. Wskutek tego żyje się nam gorzej, niż by mogło. Dostatecznej poprawy w tym względzie jednak nie doświadczymy, jeżeli nadal pozwalać będziemy kolejnym rządom skupiać się na dzieleniu zamiast na stwarzaniu warunków sprzyjających uzyskiwaniu czegoś więcej do podziału.


Najbardziej ogólne spostrzeżenie ekspertów OECD, autorów raportu, sprowadza się do oceny, że rządy państw najbardziej rozwiniętych wzięły sobie po kryzysie do serca konieczność poprawy jakości swego działania oraz podniesienia skuteczności instrumentów będących w ich dyspozycji. Zabrały się także za odbudowę zaufania obywateli do instytucji państwa. Dużo mają natomiast ciągle do zrobienia w kwestii udziału ludzi i osób prawnych (nazywanych interesariuszami – stakeholders) w tworzeniu i ocenianiu wdrażanych przez rządy działań, programów i przedsięwzięć. Tęgie głowy z OECD uważają zaś, że bez takiej silnej partycypacji wiele dobrego się nie osiągnie, więc modny dziś kierunek określany jako „inclusive growth”, czyli wzrost przynoszący owoce wszystkim, pozostanie mrzonką.

Cały raport liczy 214 stron drobnym drukiem, więc węzłowaty z konieczności jego przegląd zawężony zostanie głównie do kwestii finansowych. W latach 2009-2013 mierzony udziałem w PKB deficyt sektora finansów publicznych wszystkich państw uczestniczących w pracach OECD zmniejszył się o 4,2 punkty procentowe (sektor finansów publicznych obejmuje rząd centralny, samorządy wszystkich szczebli oraz fundusze zabezpieczeń społecznych.). Wiadomość ta świadczy o tym, że polityka rozwagi i ekonomicznej prostoty zwana austerity wytrzymuje jednak ponawiane stale próby linczu. Osiągnięcie jest spore, bowiem w 2009 r. deficyt ten wyniósł w skali OECD aż 8,4 proc. łącznego PKB. Z drugiej strony jest jednak wiele do nadrobienia, bowiem w 2007 r., czyli tuż przed kryzysem było to zaledwie 1,5 proc. łącznego PKB państw OECD.

Najgorszym problemem zadłużenie

Największym ciężarem oddziałuje na finanse publiczne państw naprawdę zamożnych i względnie bogatych (takich jak np. Polska) zadłużenie. Ujemne saldo pierwotne, czyli deficyt pomniejszony o płatności odsetek i prowizji od zadłużenia państw wynosił w 2013 r. 1,5 proc. Najwyższymi nadwyżkami pierwotnymi cieszyła się Norwegia (12 proc.), Korea (3,1 proc.), Niemcy (2,2 proc.) i Węgry (2,1 proc.). Na największym minusie były z kolei w tym ujęciu Słowenia (12 proc.), Grecja (8,3 proc) i Japonia (6,4 proc.) Zwraca uwagę przejście w 2014 r. Grecji i Estonii od deficytu do małej nadwyżki pierwotnej w finansach publicznych.

W Polsce deficyt sektora finansów publicznych w relacji do PKB (liczony według uniwersalnej metodologii SNA – System of National Accounts) wynosił 1,9 proc. w 2007 r., 7,3 proc. w 2009 r., 4,0 proc. w roku 2013 i 3,2 proc. w 2014 r. Deficyt pierwotny sektora wynosił w Polsce 1,5 proc. w 2013 r. i 1,2 proc. w roku 2014. Zmalało zatem obciążenie spłatami odsetek, które mierząc ich wielkość udziałem w PKB spadły z 2,5 proc. w 2013 r. do 2,0 proc. w roku ubiegłym.

Procenty są niskie, ale niech to nie uspokaja – w wartościach bezwzględnych kwoty przeznaczane na spłatę odsetek od zadłużenia są ogromne. W 2013 r. wyniosły aż 42,5 mld zł, a w 2014 r. 34,5 mld zł. Przeciwnikom austerity i jednoczesnym zwolennikom życia na kredyt warto uprzytomnić, że tegoroczny budżet Narodowego Funduszu Zdrowia wynosi 67,5 mld zł, a do tego dochodzi ok. 40 mld zł, które wydamy na leczenie ze środków własnych, na dodatkowe ubezpieczenia zdrowotne oraz na leki.

Ujemna wartość finansowa

Mało znana, lecz wiele objaśniająca miara oceny możliwości ekonomicznych państw to „wartość finansowa netto sektora instytucji rządowych i samorządowych” obejmującego także fundusze zabezpieczenia społecznego (financial net worth of general government). Jest to różnica między aktywami rządowymi (m.in. złoto monetarne, SDR czyli specjalne prawa ciągnienia MFW, depozyty, posiadane przez rząd obligacje, akcje i udziały w spółkach, udzielone przez rząd i samorządy pożyczki itp.), a pasywami, tj. zobowiązaniami, czyli sposobem finansowania tych aktywów.

Wartość netto może być dodatnia, ale w dzisiejszych czasach jest głównie ujemna, co oznacza, że państwa są zadłużone. Dodatnia wartość oznacza, że rząd cieszy się dobrym zdrowiem finansowym. Systematyczne pogorszanie się finansowej wartości netto prowadzi ostatecznie do przedsięwzięć naprawczych. Kto zatem zaniedbuje tę miarę, ten zdany będzie kiedyś, chce tego czy nie chce, na podwyższenie podatków i cięcie wydatków.

W 2013 r. ujemna wielkość wartości finansowej netto państw OECD branych łącznie stanowiła 65,3 proc. PKB całego obszaru. Dominujące od lat w społeczeństwach Zachodu łaknienie szczęścia na kredyt sprawiło, że w porównaniu z okresem przedkryzysowym, kiedy ewidentne już od dawna dziury w kasie łatane były np. derywatami, wskaźnik ten pogorszył się niemal dwukrotnie, bo w 2007 r. ujemna wartość finansowa netto sektora rządowego wynosiła w OECD „tylko” 38,1 proc. PKB. Największą ujemną wartość finansową netto sektora publicznego wykazywała w 2013 r. Japonia (123 proc.), Włochy (118 proc.) i Grecja (117 proc.).

Niewiele krajów „na plusie”

W 2014 r. samotnym „liderem” tego rankingu była już Grecja (minus 141 proc. PKB). Wskaźnik ten jest przyczynkiem do polemik w sprawie zdolności tego kraju do obsługi i spłaty zadłużenia, które wynosi prawie 180 proc. PKB. Wielkość ta miałaby być dowodem na niespłacalność i konieczność redukcji greckich długów. Siła tego „dowodu” jest jednak nie dość mocna, ponieważ nie bierze się w nim pod uwagę aktywów w posiadaniu Grecji.

Między rokiem 2007 a 2013 największy spadek wartości finansowej netto zanotowała Irlandia (84,4 punktu procentowego), Hiszpania (51,5 pp.) oraz Islandia (47,8 pp.). Spadek ten odzwierciedla przede wszystkim skalę pomocy finansowej tych państw dla ich banków). Tylko 8 państw OECD legitymowało się w 2013 r. dodatnią wartością. Najzdrowsza jest pod tym względem płynąca ropą i gazem, ale też nierozrzutna Norwegia, gdzie wartość finansowa netto sektora publicznego jest prawie dwuipółkrotnie wyższa od PKB (242,3 proc. w 2014 r.). Ósemkę dopełniały w kolejności: Finlandia (53,5 proc.), Luksemburg, Korea, Estonia, Szwecja, Australia i Chile (1 proc. w 2013 r., ale minus  0,8 proc. w 2014 r.)

Polska okupuje obecnie w tej kategorii niewygórowane stany średnie, a oglądana z tej perspektywy zieleń naszej niby-wyspy mocno blednie. W 2007 r. ujemna wartość finansowa netto naszego sektora rządowo-samorządowego wynosiła 15,9 proc., w roku 2013 było to minus 35,5 proc. PKB, a w ub.r. minus 38,4 proc. Na szczęście, w przeliczeniu na głowę mieszkańca, kwoty te nie są w Polsce tak wielkie jak np. w USA, czy Grecji.

Infografika: Darek Gąszczyk

Nieposkromione wydatki socjalne

Rządy i samorządy wydają pieniądze w ich dyspozycji głównie na świadczenia społeczne i płace. W skali OECD na świadczenia społeczne (emerytury, renty, pomoc socjalna itp.) przeznaczane jest 39,8 proc. ogółu wydatków państwa, a na pensje 22,9 proc. Konsumpcja pośrednia, czyli głównie zużycie materiałów i produktów to 14,8 proc., a wydatki kapitałowe (inwestycyjne) to zaledwie 9,6 proc. Ostatnia istotna pozycja to tzw. property income. Wbrew nazwie, w tym akurat przypadku nie chodzi o wpływy, a o wydatki na spłatę odsetek od zadłużenia lub na regulowanie zobowiązań związanych z posiadaną własnością. Reszta to subsydia i drobniejsze wydatki.

Między 2007 a 2013 wydatki na świadczenia społeczne wzrosły w OECD aż o 3,1 proc. Wzrost ten wiązać należy przede wszystkim z wysiłkami w celu łagodzenia skutków zwiększenia związanego z kryzysem bezrobocia. Widać to wyraźnie na przykładzie Hiszpanii i Irlandii, gdzie wydatki socjalne wzrosły najbardziej (odpowiednio o 7,4 pp. i 7,1 pp.). W świetle koniecznej naprawy gospodarki i finansów państwa dość kuriozalny jest przykład wojującej z wierzycielami Grecji, gdzie między 2007 a 2013 udział wydatków socjalnych w całkowitych wydatkach spadł wprawdzie o 1,7 pp., ale w 2014 r. w porównaniu z 2013 r. ich udział wzrósł tam aż o 7,8 proc. Na emerytury, renty i inne świadczenia najwięcej wydatków idzie w Japonii (53,9 proc. ogółu wydatków rządowych) oraz w Niemczech (53,5 proc.).

Zwraca uwagę dość widoczny w OECD spadek udziału wydatków na płace, wynoszący w okresie 2007-2013 minus 1,4 pp. Były oczywiście odstępstwa od reguły. Udział wydatków na płace wzrósł w tym okresie najbardziej w Kanadzie i Izraelu oraz w kilku innych krajach, m.in. Niemczech.

Polsce blisko do średnich dla całej OECD. Na świadczenia społeczne przeznaczyliśmy w 2014 r. 38,9 proc. ogółu wydatków rządowych, a w okresie 2007-2013 ich udział wzrósł o 1,5 pp. Na wynagrodzenia poszło 24,4 proc., a ich udział wzrósł w tym samym przedziale czasu o 0,2 pp. Wydatki kapitałowo-inwestycyjne stanowiły 10,1 proc., a ich udział spadł o 1,9 pp. Na konsumpcję pośrednią wydaliśmy 13,9 proc. całości środków publicznych, a jej udział pozostał niezmieniony. Na odsetki od zadłużenia wyłożyć trzeba było w Polsce w 2014 r. 4,7 proc. ogółu wydatków, czyli istotnie mniej niż rok wcześniej (5,9 proc.). Udział odsetek wzrósł jednak w okresie 2007-13 o 0,8 pp.

Wbrew naturalnym oczekiwaniom, najbardziej odsetki ciążą na strukturze wydatków publicznych nie w Grecji, a w Irlandii (10,4 proc. ich całości), Portugalii (10,1 proc.) i we Włoszech (9,1 proc.). W Helladzie było to 6,6 proc. w 2013 r. i 7,9 proc. w ub.r., ale w 2013 r. udział tych wydatków spadł w porównaniu z 2007 r. aż o 3,5 pp., czyli najmocniej w całej OECD (sic).

Mniej na płace

Niemal wszystkie państwa OECD dokonały ograniczeń w wydatkach płacowych. Aż 7 z nich obcięło płace na wszystkich szczeblach zatrudnienia w instytucjach rządowych i jednostkach samorządowych; w piętnastu zamrożono wynagrodzenia. Polska została zauważona w tym podrozdziale. Autorzy podkreślili, że od 2009 r. obowiązuje u nas zamrożenie płac w tzw. budżetówce, dokonano zmian w taryfikatorach i zlikwidowano część dodatków płacowych. Z punktu widzenia zatrudnionych w sektorze publicznym nie jest to dokonanie, a wielka dokuczliwość. Tym bardziej zatem dziwi odwracanie przez rząd i ustawodawców oczu od przywilejów jakimi cieszą się górnicy państwowych kopalń i rolnicy (mniej niż symboliczne składki na ZUS i niezwykle ulgowe opodatkowanie w sytuacji ogromnego wsparcia finansowego rolników i całego sektora).

Pomiar jakości i skuteczności pracy rządów jest zadaniem karkołomnym, bo to co przynosi pożądane efekty i jest słuszne ze względów makroekonomicznych może nie mieć, i najczęściej nie ma, akceptacji społeczeństwa lub jakiegoś jego wycinka. Najpowszechniej stosowaną miarą jest zaufanie do rządzących, ale z paru przynajmniej powodów lepiej jest oceniać zmiany zaufania w czasie niż jego absolutny poziom w danej chwili. Te powody to różnice kulturowe (np. „wrodzona” niechęć do władzy u Polaków na tle respektu dla niej u Niemców), czy brak rozróżnienia w ankietach między politykami, a biurokracją.

W raporcie wykorzystano wyniki najszerzej obecnie zakrojonych badań Gallupa. Momentem odniesienia jest rok 2007, czyli ostatni przed kryzysem, kiedy zadowolenie z życia i zaufanie do rządów państw OECD powinno być spore. Od tego czasu do 2014 r. w obszarze OECD jako całości zaufanie spadło z 45,2 proc. do 41,8 proc., czyli o 3, 3 pp. (uwaga: różnica wynosząca 0,1 wynika z zaokrągleń). Najbardziej rozczarowani swymi rządami centralnymi stali się w tym okresie Słoweńcy (spadek o 30 pp.), Finowie (29 pp.) oraz Hiszpanie (27 pp.) i Portugalczycy (spadek zaufania o 22 pp.). Powody do zadowolenia ma natomiast kanclerz Merkel i jej ekipa, bo w Niemczech zaufanie do tamtejszego rządu wzrosło w tym samym okresie o 25 pp. Istotnie większą ufnością w stosunku do rządzących wykazują się też obywatele Izraela i Islandii (w obu państwach wzrost o 22 pp.).

Nie ma prostych recept

Znawcy sądzą, że zaufanie do rządu jest przede wszystkim pochodną akceptacji dla przywództwa politycznego. Oznacza to w uproszczeniu m.in. to, że rząd może być bardzo sprawny i kompetentny, ale ludzie będą się nań krzywić, jeśli mało lubią premiera i/lub szefów rządzącej partii/koalicji. Badania potwierdzają również istnienie ujemnej korelacji między zaufaniem do rządu, a stopniem (percepcją) korupcji. Jeśli zatem korupcja nabiera wiatru w żagle, to obywatele tracą zaufanie do rządu. Ta sama zależność występuje, gdy w ocenie społecznej dochodzi do niegospodarności lub wręcz do marnotrawienia środków publicznych oraz do zachowań niegodnych polityków i urzędników.

W Polsce oddziałują wszystkie wymienione wyżej zależności, a ponadto doszło do zacietrzewionej polaryzacji politycznej społeczeństwa, nie może zatem dziwić, że poziom zaufania do rządu w wysokości 25 proc. należał w 2014 do najniższych w całym obszarze OECD. Gorzej wypadły jedynie Portugalia (23 proc.), Hiszpania (21 proc.) i Grecja (19 proc.). W tym ostatnim państwie zaufanie do rządu jest teraz zapewne znacznie wyższe, ale świadczy to jedynie o niecnej i szatańskiej mocy populizmu tudzież demagogii oraz niedostatkach tego miernika działań rządów. Najwyższym zaufaniem cieszył się rok temu rząd czeski – ufało mu aż 75 proc. Czechów.

Na tle bardzo niskich bieżących ocen sondażowych pewną konfuzję budzić może fakt, że zaufanie do polskiego rządu wzrosło od 2007 r. o 6 pp. Konfuzja jest mniejsza, jeśli pamiętać, że właśnie w 2007 r. doszło do zmiany bardzo kontrowersyjnej ekipy partyjno-rządowej na inną.

Przed wyborami parlamentami, które są już u nas za pasem, jest czas ocen i obietnic. Pierwsze są z reguły powierzchowne i mocno subiektywne, a drugie nazbyt liczne, składane na poczekaniu, na podstawie miernych sondaży i miałkich wyobrażeń, a przez to niewiarygodne. Obywatele pamiętać zatem powinni, że bardzo dobrą miarą ich własnych zdolności intelektualnych są dokonywane przez nich oceny rzetelności, wiarygodności i realności programów wyborczych oraz wpływu deklarowanych przez polityków posunięć i przedsięwzięć na ich dobrobyt i dobrostan w najbliższej i dalszej przyszłości.

Mieć też powinni na względzie, że jest ich prawem i jednocześnie obowiązkiem wymagać od ludzi polityki z rządu i samorządów oraz z ław opozycji, żeby nie kpili ze zdrowego rozsądku, nie szerzyli bezpodstawnych teorii o niesłychanie ponoć skutecznych rozwiązaniach leżących podobno na wyciągnięcie ręki. Wierzyć powinni tym, którzy widzą przyszłość w jasnych barwach, ale pod warunkiem dobrze zorganizowanej pracy na żyznym gruncie forsowanych przez rządy rozumnych regulacji, roztropnego dysponowania groszem publicznym i jak najsprawniej działających instytucji państwa.

Łatwo napisać, gorzej wykonać, ale próbować trzeba.


Tagi


Artykuły powiązane

Popularne artykuły

test