• Wojciech Rogowski

Skutki regulacji, czyli legislacja postawiona na głowie

10.02.2011
Bez rzetelnych szacunków skutków nowego prawa jego tworzenie przypomina grę w ruletkę. Efektem jest marnotrawstwo publicznych pieniędzy, wysokie koszty transakcyjne, słaba jakość usług publicznych, częste nowelizacje prawa. Szacunki ten powinien zawierać dokument towarzyszący każdemu projektowi ustawy. Dokumenty takie owszem powstają, ale ich wartość jest często problematyczna.

Wojciech Rogowski fot. arch. autora


Metodologia tworzenia ocen skutków regulacji (OSR-ów) została rozwinięta w Stanach Zjednoczonych i w latach 90-tych przeniesiona do wysokorozwiniętych krajów europejskich. OECD przyczyniła się do spopularyzowania tego podejścia w świecie. Kiedy Polska przystąpiła do tej organizacji, nasz rząd przyjął na siebie zobowiązania wynikające z dorobku OECD, w tym metodologii tworzenia prawa. W 2001 roku znalazło to odzwierciedlenie w dokumentach rządowych – OSRy trafiły do regulaminu pracy Rady Ministrów.

Iluzja obywatelskich inicjatyw

Od początku wadą OSRów w Polsce było to, że stosuje się je tylko w wypadku projektów rządowych i są one tworzone prawie wyłącznie przez administrację państwową. W przeciwieństwie do krajów zachodnich, organizacje społeczne prawie nie uczestniczą w tym procesie. W Niemczech, we Francji czy Wielkiej Brytanii jest wiele organizacji społecznych, zawodowych, branżowych, tzw. think-tanków które wypowiadają się w sprawach publicznych. Organizacje te widząc, że jakieś ich postulaty, prawa, pomysły są ignorowane, mają realną możliwość inicjowania działań legislacyjnych.

W Polsce prawo do obywatelskiej inicjatywy legislacyjnej, czyli możliwości składania projektów ustaw bezpośrednio przez obywateli, jest iluzoryczne. Jest ono obwarowane tak ostrymi wymogami co do czasu zbierania podpisów itp. że praktycznie nie da się z ich pomocą przeprowadzić ważnej inicjatywy.

W krajach zachodnich organizacje te nazywa się lobbystycznymi, w dobrym znaczeniu tego słowa. Wspólnie z rządem uczestniczą one w przygotowaniu założeń nowych praw. Wykształcił się tam obyczaj polityczny, że zanim polityk poleci przygotować projekt ustawy urzędnikom, konsultuje jego założenia z organizacjami, które są zainteresowane daną kwestią.

Miałem okazję obserwować taki proces w niemieckim ministerstwie i najbardziej fascynujące było to, że urzędnicy rozpracowywali też koncepcje formułowane przez opozycję. Widziałem, że urzędnik zajmujący się prawem podatkowym nie realizuje wyłącznie programu obecnej władzy, ale analizuje także postulaty opozycji. Zamawia ekspertyzy, poszerza swoją wiedzę. To sprawia, że aparat administracyjny jest przygotowany do realizacji programu nowego rządu, ale również zna jego słabe i mocne punkty.

Wskazuje to, że ważnym elementem poprawy jakości stanowionego prawa jest służba cywilna. Kolejna rzecz to silna władza polityczna. Poprawa jakości regulacji nie nastąpi bez zdecydowanej woli przywódcy, premiera, prezydenta, który zmianę jakości regulacji uczyni jednym ze swoich celów.

Trzeci element to aktywne społeczeństwo obywatelskie – wspomniany już ekosystem organizacji społecznych, think-tanków, ale także silnych, uczciwych uniwersytetów. Jeśli któregoś z tych elementów brakuje, nie ma równowagi. Między tymi trzema ośrodkami musi być napięcie i wzajemna kontrola. Zespół tych czynników ogranicza „radosną” twórczość legislacyjna i zapewnia lepszą jakość regulacji.

Jak to robią Brytyjczycy

W systemie brytyjskim, gdy pojawia się problem do rozwiązania, dostrzegają go zarówno rządzący jak też rządzący in spe i oceniają, czy jest on błahy, czy ważny. Dostrzega go również społeczeństwo obywatelskie. Aktywnych jest wiele organizacji i stowarzyszeń, które mają interes w rozwiązaniu powstałego problemu i wiedzę jak to można zrobić. Władza sygnalizuje, że jest zainteresowana tą kwestią i organizacje społeczne chętnie dzielą się swoją wiedzą.

Na podstawie tych rozmów tworzone są pierwsze założenia jak rozwiązać problem. Nie są to założenia ustawy, ale założenia rozwiązania problemu. Może bowiem okazać się, że rozwiązanie problemu wcale nie wymaga wydania nowego aktu prawnego, wystarczy odezwa, działanie wykonawcze, sprawniejsze rządzenie, wykorzystanie już istniejących lub zapomnianych instrumentów.

Tworząc założenia rozpatruje się rozmaite scenariusze i warianty. Opcja zerowa zakłada, że wszystko pozostaje bez zmian, opcja pierwsza zgodna z wizją jednej organizacji, drugiej organizacji, rządu. Na tym etapie dokument ten, tzw. white paper jest bardzo obszerny. Następują kolejne etapy konsultacji, które zawężają zakres możliwych wyborów. Niektóre opcje są odrzucane. Z czasem pojawiają się założenia do legislacyjnego rozwiązania tego problemu. Im bardziej zaawansowany proces legislacji tym OSR jest cieńszy, bo ulega rafinacji. Kiedy trzeba podjąć ostateczną decyzję, do członków Izby Gmin trafia dokument liczący maksymalnie 10 stron. Jest napisany prostym językiem, z przekonującym uzasadnieniem opartym na badaniach empirycznych (z przypisami), wskazujący rzeczywiste uwarunkowania decyzji.

Proces legislacyjny w Polsce

W krajach o słabszym społeczeństwie obywatelskim twórcą idei rozwiązania problemów często bywa sam polityk. Trudno mu często nawiązać merytoryczne kontakty z organizacjami społecznymi, branżowymi. Społeczeństwo obywatelskie jest u nas nadal stosunkowo słabe. Konsultacji społecznych jest więc na tym etapie niewiele. Idea rozwiązania problemu jest motywowana głównie politycznie, a minister często sam nie wie, co będzie najlepsze. Na początku procesu prawodawczego jest więc zazwyczaj jedna stronniczka założeń – pochodzących często z planu politycznego. Bywa ona podstawą dla urzędników średniego szczebla do stworzenia ustawy. Od 2001 roku do tego dochodzi OSR, którego sporządzenie traktowane jest jako przykry, niepotrzebny obowiązek.

Kiedy projekt zaakceptuje minister, procedura legislacyjna wymusza konsultacje społeczne. Do konsultacji zapraszanych jest wciąż wąskie grono głownie dużych organizacji – związków zawodowych, pracodawców. Ponieważ sprawy naglą konsultanci ci mają bardzo mało czasu na przygotowanie uwag. Cały projekt trafia na Radę Ministrów, gdzie dopiero okazuje się jak kontrowersyjne zawiera propozycje.

Pojawiają się zdania odrębne, obszerne wyniki konsultacji międzyresortowych, przeradzają się we wnioski zmieniające kształt projektu. W tym modelu przeważnie nie rozważa się opcji, alternatywnych sposobów rozwiązania problemu. Wierzy się w dobroczynną skuteczność ustaw. Im bliżej decyzji w Sejmie tym dokumentacja dotycząca ustawy jest grubsza. W trakcie prac komisji sejmowych jeszcze bardziej ona puchnie, gdyż dowiedziawszy się o projekcie uaktywniają się lobbyści. Posłowie czują się w swoim żywiole, gdyż mają możliwość wytargowania z rządem pewnych koncesji dla swoich wyborców.

Polski schemat procesu legislacyjnego przypomina odwróconą piramidę – sprawy stoją na głowie.

Jak ulepszyć oceny

Odwrócenie piramidy na nogi nie jest prostą sprawa. Obecnie w polskich OSRach nacisk położony jest na kwestie, które mogą być mało istotne. Na przykład z definicji każdy OSR musi odpowiedzieć na pytanie, czy ustawa wpłynie na rynek pracy, konkurencyjność regionów, choć konkretna ustawa może wcale tych zagadnień nie dotykać. Należałoby natomiast, zgodnie z trendami z bardziej rozwiniętych państw, oczekiwać od urzędników czy strony społecznej, która będzie wnosiła projekty, przygotowania analizy ryzyka. Jej celem powinna być odpowiedź na pytanie – co może pójść nie tak. Jak to ważne, wystarczy przeczytać OSR-y sprzed 5 lat. Zastanawiamy się wówczas dlaczego nikt nie napisał, że skutkiem ustawy może być stan dzisiejszy.

Mankamentem polskiego systemu przygotowania OSR-ów jest również niski poziom umocowania wytycznych do ich przygotowania. Wprowadzone one zostały regulaminem Rady Ministrów i dotyczą jedynie fragmentu całego zjawiska, czyli administracji rządowej. Na podstawie OSRu Sejm podejmuje decyzję. Jeśli dane tam zawarte są błędne lub naciąganem ktoś poniesie stratę. Z powodu niskiego umocowania urzędowego, ci którzy przygotowują OSR nie ponoszą realnej odpowiedzialności. Jeśli obowiązek przygotowywania OSRów zgodnie z zaleconą  metodologią wynikałby z ustawy, ten kto lekceważyłby ten nakaz naraża się na poważny zarzut, znacznie poważniejszy niż w przypadku uchybienia regulaminowi Rady Ministrów.

Instrument pod nazwą Ocena Skutków Regulacji jest transplantem wszczepionym w polski system regulacyjny stosunkowo niedawno. Badania wskazują, że po kilku latach został zaakceptowany w praktyce polskich urzędów, jednak ich zakres i jakość są wciąż na niskim poziomie. Większość ocen jest formułowana w oparciu o przeczucia lub opinie ekspertów i ma bardziej formalny, niż merytoryczny kształt.

Zdecydowana większość OSR nie rozważa alternatywnych rozwiązań (jedynie 10 proc.), nie zawiera analizy kosztów i korzyści (jedynie jedna trzecia). Co gorsza zdecydowana większość opracowań jest anonimowa (3 proc.), a referencje do literatury lub wyników badań wykorzystanych w trakcie analizy przywołuje jedynie 13 proc. autorów OSR. Z drugiej strony pozytywem praktyki OSR w ostatnich latach jest dość powszechna kalkulacja skutków budżetowych (92 proc.), identyfikacja interesariuszy zmian (94 proc.) oraz upowszechnienie konsultacji społecznych (90 proc.). Bardzo rzadko ujawniane są jednak w OSRze stanowiska konsultowanych organizacji lub ekspertów.

Dr Wojciech Rogowski jest specjalistą w zakresie ekonomicznej analizy prawa w Szkole Głównej Handlowej i pracownikiem Instytutu Ekonomicznego NBP. Współzałożyciel Fundacji Instytutu im. Maurycego Allerhanda.

Współpraca: Krzysztof Nędzyński


Tagi


Artykuły powiązane

Popularne artykuły