Pół unii bankowej to większe ryzyko niż jej brak

13.02.2014
Negocjacje między Komisją Europejską, Radą a Parlamentem Europejskim w sprawie ustanowienia jednego ogólnoeuropejskiego funduszu likwidacji mających upaść banków tkwią w impasie. Tymczasem przynajmniej niektórzy ekonomiści mówią, że unia bankowa działająca tylko w połowie tworzy trudne do przewidzenia ryzyka, może jeszcze większe, niż gdyby jej w ogóle nie było.

Sven Giegold wykpił poziom skomplikowania procedur dotyczących unii bankowej. (CC By greens climate)


Od października 2014 roku Single Supervisory Mechanism (SSM), czyli nadzór przy Europejskim Banku Centralnym, obejmie kontrolę nad blisko 130 bankami strefy euro. Biorąc pod uwagę, że dużo z nich to grupy bankowe, nadzorem będzie objęte byż może nawet 1000 instytucji, w tym także polskie banki, jak Pekao, BZ WBK, mBank, ING BSK i wiele innych należących do europejskich grup.

Przed objęciem nadzoru SSM dokona przeglądu jakości aktywów (AQR), w tym przeprowadzi stress-testy dla banków, które ma nadzorować. Rezultaty mają pokazać, które z banków są zdrowe, a które mają tak złe aktywa lub taki niedobór kapitału, że nie ma dla nich ratunku. To jednak zaledwie połowa unii bankowej. Gdy SSM wskaże banki, które muszą upaść, potrzebny będzie mechanizm pozwalający likwidować je w sposób niestwarzający zagrożeń dla reszty systemu finansowego i nie wywołujący paniki na rynku.

Druga połowa unii bankowej ma polegać na procedurach uporządkowanej upadłości  i likwidacji (resolution) banków oraz mechanizmie bail-in, który polega na tym, że koszty naprawy banku mają ponieść jego właściciele i wierzyciele. Resolution ma wtedy sens, gdy procedura jest przeprowadzona błyskawicznie. Bank znajdujący się w takiej sytuacji powinien być zamykamy w piątek wieczorem, ale już w poniedziałek rano powinien kontynuować podstawową działalność operacyjną, choć jego aktywa i pasywa będą już pod specjalną kontrolą. Tak odpowiedzialnym i trudnym procesem ktoś musi bardzo sprawnie zarządzać.

Odwrót od unii bankowej

Rządy państw UE w grudniu 2013 roku po trwających wiele miesięcy negocjacjach uzgodniły zapisy dyrektywy BRRD, wprowadzającej procedury resolution i mechanizm bail-in. Zaprotestował jednak Parlament Europejski.

Po pierwsze dlatego, że porozumienie zawarte przez rządy przewiduje wprawdzie powołanie rady resolution (SRM Board) usytuowanej przy Komisji Europejskiej, ale zawiera też skomplikowane procedury wymagające konsultacji licznych gremiów, co sprawia, że przeprowadzenie upadłości szybko i sprawnie staje się niemożliwe.

Po drugie proces ten narażony byłby też na presję polityczną ze strony rządów. Pomysł stał się zresztą powodem do kpin, jak grafika zamieszczona na stronie internetowej Svena Giegolda, współsprawozdawcy Komisji ds. Gospodarczych i Monetarnych PE w sprawie resolution.

Stanowisko rządów nie przewiduje powstania ogólnoeuropejskiego funduszu (Single Resolution Fund, SRF), który służyłby restrukturyzacji banków mających upaść, a tylko powołanie funduszy krajowych. Powtarza to niepisaną regułę przyjętą w pierwszej fazie kryzysu w 2009 roku: każdy kraj odpowiada za swoje banki. A koncepcja unii bankowej była właśnie efektem zmiany tego myślenia.

Po trzecie, zaproponowano, by wspólny fundusz powstał wskutek zawarcia przez poszczególne rządy wzajemnych umów w ciągu 10 lat. Prawo europejskie nie może narzucić kształtu takich umów, ale mówi też, że rządy nie mogą zawierać osobnych porozumień w sprawie, która należy do kompetencji organów całej Unii. Na dodatek każda z umów mogłaby wyglądać inaczej, zawierać inne warunki, a w dodatku niejawne aneksy. Mogłoby to być sprzeczne z zasadą przejrzystości i równych warunków gry. Perspektywa 10 lat na „uwspólnotowienie” funduszu też jest zbyt odległa.

Po czwarte, fundusze resolution miałyby wynosić 1 proc. ubezpieczonych depozytów, a również krajowe fundusze gwarancji depozytów (DGS) 0,8 proc. To mało. W przypadku DGS w trakcie dotychczasowych negocjacji – „trialogu” pomiędzy PE, KE, a Radą Europejską – negocjowane jest podniesienie wskaźnika do 1 proc. Równocześnie część parlamentarzystów proponuje, by fundusz resolution podwoić. Na fundusze złożyć się mają banki. „Napełnianie” funduszy ma trwać aż do 2025 roku. Wtedy miałyby one gromadzic ok. 40-60 mld euro. Na razie nie ma odpowiedzi na pytanie, skąd wziąć pieniądze, jeśli będą potrzebne na wcześniejszą rekapitalizację banków.

Trudny europejski „trialog”

Po pierwszej rundzie „trialogu” PE zajął stanowisko, w którym zwraca uwagę, iż podstawą do dyskusji powinna być wcześniejsza propozycja Komisji Europejskiej, a nie wersja przyjęta przez rządy, gdyż jest ono sprzeczne z prawem UE. Na początku lutego PE zatwierdził w głosowaniu mandat dla grupy posłów z Komisji ds. Gospodarczych i Finansowych w negocjacjach z rządami i KE.

Cytowana w komunikacie, szefowa negocjatorów Elisa Ferreira  powiedziała, że stanowisko rządów ma wady, które zagrażają podstawowym celom unii bankowej. Koszty ratowania banków mogą nadal spadać na podatników, proces decyzyjny jest zbyt skomplikowany i upolityczniony, nie powstaje od razu wiarygodny fundusz naprawczy dla banków.

– Propozycja (rządów) jest nie do zaakceptowania. Szalenie ważne, żeby był jeden fundusz resolution, a nie wiele funduszy krajowych. Trzeba stworzyć takiemu funduszowi bezpieczną podstawę prawną. Parlament chce doprowadzić do większej integracji i większej demokratyzacji na poziomie Unii. Drugą kwestią jest to, kiedy taki fundusz miałby być gotowy. Propozycja, żeby napełnienie funduszu trwało 10 lat, nie służy stabilności finansowej – mówi pragnący zachować anonimowość wysoki urzędnik PE.

– Do tej pory było wiele kompromisów pomiędzy rządami zawieranych za zamkniętymi drzwiami. PE uważa, że decyzje muszą mieć większą legitymizację demokratyczną – dodaje inny przedstawiciel Parlamentu.

Na ogólnoeuropejski fundusz resolution nie zgadzają się Niemcy. Powodem nie jest tylko kwestia kosztów, które w największym stopniu obciążałyby niemieckie banki, ale przede wszystkim ograniczenia prawne, jakie narzuca konstytucja tego państwa. Przypomnijmy, że Niemcy miały już tego typu obiekcje z przystąpieniem do europejskiego funduszu ratunkowego ESM, choć ostatecznie tamtejszy Trybunał Konstytucyjny nie wyraził sprzeciwu.

– Obciążenie banków wpłatami na taki fundusz potraktowane byłoby przez niemiecki Trybunał Konstytucyjny jak podatek. Konstytucja mówi natomiast, że podatki może nakładać jedynie państwo, a nie organizacja ponadpaństwowa – powiedział Obserwatorowi Finansowemu współsprawozdawca Komisji PE, niemiecki europoseł Peter Simon.

Dodał jednak, że Komisja parlamentarna szuka obecnie prawnych możliwości stworzenia takiego funduszu w dwóch etapach – najpierw jako funduszu krajowego, a następnie ogólnoeuropejskiego, jednak na innej zasadzie niż umowy pomiędzy rządami. Szczegółów nie podał. To pozwoliłoby rządowi Niemiec zaaprobować takie fundusze, pozostając w zgodzie i z krajowym i z unijnym prawem.

– Miejmy nadzieję, że nie dojdzie do sytuacji, w której jedno państwo będzie dyktować warunki wszystkim innym, łącznie z Parlamentem Europejskim. Nie tylko Niemcy łamią reguły, ale robią to również mniejsze kraje. W relacjach parlamentów krajowych z rządami nie ma przejrzystości i nie ma przełożenia uzgodnionych reform na ich realizację – mówił w Brukseli na seminarium „Europejskie wybory i przyszłość euro” rzecznik PE ds. unii bankowej John Schranz.

Czym grozi pół-unia

Europejski Bank Centralny, w ramach którego działać będzie nadzór SSM, wielokrotnie zwracał uwagę, że konieczne jest powołanie sprawnie działającego organu prowadzącego resolution i funduszu, z którego mogłaby być finansowana restrukturyzacja banków. Ostatnio wiceszefowa SSM Sabine Lautenschlaeger wezwała do przyspieszenia kompromisu w prowadzonym „trialogu” tak, aby SRM był gotowy przed końcem roku.

EBC nie ma już wyboru. Powołaniu SSM towarzyszyły nadzieje, że nadzór przy instytucji o tak dużym autorytecie wyjaśni sytuację w europejskim sektorze bankowym. Bank centralny strefy euro wielokrotnie deklarował, że przeprowadzi AQR w sposób wiarygodny.

– EBC nie będzie narażał swej reputacji na ryzyko. Wiarygodna musi być metoda i wiarygodna realizacja. Czego byśmy tam nie znaleźli, zostanie ujawnione – mówił w końcu stycznia w Brukseli Vitor Constancio, wiceprezes EBC.

Obawa przed przeglądem aktywów działa. Europejskie banki podniosły kapitały od 2011 roku o 80 mld euro. Kolejne banki –  Raiffeisen Bank International i Erste z Austrii, włoski Banco Popolare, hiszpańskie Banco Popular Espanol i Banco de Sabadell oraz Bank of Ireland zapowiedziały w ciągu ostatnich miesięcy oferty nowych akcji. Ale są na pewno też takie, które kapitału nie będą w stanie podnieść.

– Największe ryzyko czeka nas w perspektywie 2-4 lat – powiedziała podczas seminarium Corien Wortmann-Kool, współsprawozdawczyni projektu resolution w Komisji ds. Gospodarczych i Monetarnych dodając, że to powód, dla którego fundusz resolution powinien powstać na szczeblu ogólnounijnym w jak najkrótszym czasie.

– Najgorsze, co mogłoby się zdarzyć, jest to, że zidentyfikujemy czarną dziurę kapitałową, np. we włoskich bankach, i nie będziemy zdolni nic więcej zrobić. To największe ryzyko – powiedział podczas seminarium Sony Kapoor, dyrektor zarządzający brukselskiego think-tanku Re-Define.

Koncepcja unii bankowej powstała w połowie 2012 roku i była próbą powrotu do przyjęcia wspólnej odpowiedzialności za zażegnanie kryzysu.

– Państwa członkowskie powołały Europejski Urząd Nadzoru Bankowego (EBA), której zlecono zrobienie np. stress-testów (w 2011 roku). Nie dały jej jednak władzy wykonawczej, więc straciła wiarygodność. To była duża stracona szansa. Gdyby EBA rzeczywiście zaleciła wyczyszczenie aktywów, banki hiszpańskie i irlandzkie musiałyby upaść. Teraz ma to robić EBC – mówił Sony Kapoor.

W pierwszej fazie kryzysu Banki ratowały na własny rachunek Irlandia i Wielka Brytania. Kryzys w Grecji pokazał jednak, że portfele pełne obligacji niewypłacalnego rządu mają też banki niemieckie i francuskie. Kilka dni po ogłoszeniu koncepcji unii bankowej, prezes EBC Mario Draghi zadeklarował, że bank centralny strefy euro zrobi wszystko, co w jego mocy, by uratować wspólną walutę.

– Możemy mieć pół unii bankowej – nadzór bez resolution (…), bo nie mamy unii fiskalnej, a wspólny mechanizm resolution wymaga wspólnych pieniędzy (…) Odrabiamy lekcje nieodrobione wcześniej i musimy zastanawiać się jak redystrybuować straty. Jeżeli nie dokapitalizujemy banków, to będziemy mieć kolejną straconą dekadę. Musimy to niestety zrobić teraz, choć trzeba było to zrobić przed kryzysem – mówił podczas seminarium Andre Sapir, profesor ekonomii na Universite Libre w Brukseli, zwany „ojcem chrzestnym” unii bankowej.

Wyścig z czasem

Co stanie się, jeśli do porozumienia nie dojdzie przed końcem obecnej kadencji Parlamentu? Europejskie wybory 22-25 maja budzą wiele obaw. Sondaże pokazują, że nie tylko w państwach najbardziej dotkniętych kryzysem, ale np. we Francji czy w Holandii, szanse na duże poparcie mają partie antyeuropejskie, nacjonalistyczne bądź populistyczne.

– Choć sondaże pokazują, że w różnych krajach duże poparcie mają partie np. skrajnie prawicowe, sądzę, że główne partie eurorealistyczne uzyskają wystarczającą większość – powiedział podczas seminarium rzecznik PE Jaume Duch Guillot.

Przedstawicielka PE Paula Hernandez Hervaz powiedziała Obserwatorowi Finansowemu, że jeśli do porozumienia nie dojdzie, Parlament jeszcze w tej kadencji może samodzielnie uchwalić dyrektywę w takim kształcie, jaki uzna za słuszny. Komisja Europejska może jej jednak nie wdrożyć. Prawo mające obowiązywać od początku przyszłego roku musiałoby zostać ogłoszone do końca czerwca. Czasu jest więc niewiele.

Gdyby obecna KE nie wprowadziła w życie dyrektywy uchwalonej prze Parlament, mogłaby to zrobić Komisja powołana po wyborach. Ta jednak prawdopodobnie ukonstytuuje się dopiero w październiku.

Jeśli prace nad dyrektywą nie dobiegną końca w tej kadencji, kolejny Parlament nie musi zaczynać ich od początku. Przejmuje je na takim etapie, na jakim zostały zakończone (inaczej niż w naszym Sejmie). Wtedy czeka go runda negocjacji z następną KE. Szansa, że prawo zostanie ogłoszone do końca tego roku, jest jednak niewielka.

– Nie zamykamy żadnych drzwi, ale byłoby naiwne stwierdzić, że porozumienie jest bliskie – powiedział Obserwatorowi Finansowemu przedstawiciel PE.

Jeśli do porozumienia w tej kadencji nie dojdzie, to przynajmniej przez pół roku nie będzie miał kto likwidować banków. Jeśli któryś z nich upadnie, znowu zapłacą podatnicy. Jakby nie było żadnych wniosków z 5 lat kryzysu.

OF


Tagi


Artykuły powiązane

Popularne artykuły

test