Jak poradzić sobie z deficytem budżetowym?

Seminaria takie doradcy prezesa prowadzą cyklicznie, często z udziałem zaproszonych gości. Tym razem byli nimi były minister finansów prof. Jerzy Osiatyński i dr Grzegorz Kula z Instytutu Ekonomicznego NBP.

Punktem wyjścia do dyskusji był referat dra Cezarego Mecha. Postawił on tezę, że w chwili obecnej ograniczanie deficytu budżetowego nie powinno być najważniejszym celem polityki finansowej państwa. Dlaczego? Niektóre wydatki mają charakter rozwojowy – czyli w przyszłości poszerzą bazę podatkową. Gdy państwo ponosi takie wydatki, jego przyszłe dochody, nawet po uwzględnieniu malejącej wartości pieniądza w czasie, są większe niż koszty, jakie musi ponieść dzisiaj. To zaś oznacza, że pewne rzeczy warto finansować nawet w trudnych czasach i deficyt budżetowy nie powinien tu być przeszkodą.

Niestety, przyszłe korzyści i koszty nie są dziś uwzględniane w rachunkowości budżetowej. Budżet państwa sporządzany jest w oparciu o tzw. metodę kasową, czyli bilans płatności dokonanych z budżetu i do budżetu w ciągu danego roku – bez próby oszacowania ich długoterminowych skutków. Przedsiębiorstwa, zdaniem dra Mecha, do księgowości podchodzą inaczej: uwzględniają w niej całą dającą się przewidzieć przyszłość firmy, maksymalizując swoją wartość. Dokonując wydatku rozwojowego, przedsiębiorstwo jego koszt rozkłada na okres amortyzacji, a podejmuje inwestycję wtedy, gdy po uwzględnieniu kosztów kapitału generuje ona zysk dla przedsiębiorstwa.  Stąd dr Mech postulował, aby księgowość budżetowa w większym stopniu wykorzystywała mechanizmy analogiczne do tych optymalizujących polityką finansową przedsiębiorstw.

Obecna metoda rachunkowości budżetowej, dowodził, skraca perspektywę rządzących i przyczynia się do pogłębiania problemów na dłuższą metę. Jeśli najważniejszym wyznacznikiem polityki finansowej państwa jest wielkość deficytu budżetowego, istnieje poważne ryzyko, że zredukowane zostaną właśnie wydatki rozwojowe, a znaczne wydatki przerzucone na przyszłość. Dlatego, według dra Mecha, potrzebna jest nie tyle redukcja, co optymalizacja wydatków budżetowych.

W trakcie dyskusji prof. Jerzy Żyżyński zwrócił uwagę na antycykliczną funkcję deficytu budżetowego w kryzysie. Otóż w czasie kryzysu przedsiębiorstwa i konsumenci więcej oszczędzają, a deficyt budżetowy „zawraca” do gospodarki tę część oszczędności, która nie została wykorzystana na inwestycje. W efekcie deficyt podtrzymuje popyt osłabiony w wyniku kryzysu. Obniżenie deficytu może spowodować spowolnienie wzrostu gospodarczego, będzie działać więc procyklicznie.

Prof. Ryszard Bugaj ostrzegał, że stawianie państwu za wzór przedsiębiorstw jako praktyków analizy finansowej ma ograniczone zastosowanie. Według niego nie jest praktycznie możliwe dokonanie optymalizacji wydatków państwa. Polityka budżetowa, wyjaśniał, musi uwzględniać kontekst społeczny – oczekiwania i potrzeby ludności, tradycje, a nawet kulturę danego kraju. Optymalizacja zaś wymaga ustalenia zadań, które mają być realizowane. W kontekście państwa zadania trudno poddać klasyfikacji i porządkować je dla procesu optymalizacji, bo stale wyznacza i modyfikuje je Sejm. Według prof. Bugaja, ograniczenie deficytu spowolni wzrost gospodarczy, jednak należy ponieść takie ryzyko i dokonać jego redukcji w Polsce ze względu na presję Unii Europejskiej i rynków finansowych. Jest bardzo istotne, aby Polska nie przekroczyła norm ostrożnościowych zadłużenia publicznego, wskazywał, ze względu na negatywne konsekwencje wizerunkowe i możliwe pogorszenie ratingu.

Z tym stanowiskiem polemizował prof. Jerzy Osiatyński. Wyraził przekonanie, że limity zadłużenia publicznego w Polsce powinny zostać zawieszone na okres kilku lat. Wynika to zarówno z małych możliwości znaczącej redukcji wydatków i ich odroczonego w czasie efektu, jak i ograniczonych efektów poprawy ściągalności podatków i poszerzania ich bazy. W konsekwencji, deficyt budżetowy i dług sektora finansów publicznych w stosunku do PKB będzie wysoki jeszcze przez co najmniej kilka lat. To stoi w kolizji z kryteriami zbieżności z Maastricht, które jednak zdaniem prof. Osiatyńskiego nie mają żadnego teoretycznego uzasadnienia. Są raczej próbą praktycznego zdyscyplinowania polityki fiskalnej będącej domeną poszczególnych rządów krajów członkowskich ze wspólną polityką pieniężną. Co więcej, dowodził, kryteria fiskalne, których wewnętrznej spójności można było bronić, kiedy roczna stopa wzrostu PKB w UE wynosiła około 5 proc. nominalnie, stają się trudne do obrony, kiedy oscyluje ona wokół 1-2 proc.  Wobec tego kryteria te też mogą wymagać rewizji.

Prof. Opolski docenił wagę rozróżnienia budżetowych wydatków rozwojowych i wegetatywnych. Wskazywał jednak, że bardzo trudno jest powiedzieć z góry, które wydatki przyczynią się do powiększenia bazy podatkowej, a które są faktycznie tylko konsumpcją.

Prof. Opolski zapowiedział, że kwestia deficytu budżetowego będzie podejmowana na kolejnych spotkaniach zespołu.