Nowa reguła wydatkowa, to matematyka dla zaawansowanych

24.10.2013
Rząd zaproponował gruntowną nowelizację ustawy o finansach publicznych, z nowym sposobem kształtowania wydatków państwa – stabilizującą regułą wydatkową. Obok emerytur pomostowych i podniesienia wieku emerytalnego może być to najważniejsza reforma rządu Tuska.
(infografika D. Gąszczyk)

(infografika D. Gąszczyk)

(infografika D. Gąszczyk)

Jej skutki poznamy dopiero za kilka lat, gdy nowa reguła zacznie działać. Nowelizacja ma spełniać unijne wymagania dotyczące numerycznych reguł fiskalnych, określonych w dyrektywie Rady nr 2011/85/UE. W teorii reguła automatycznie będzie wyznaczała dopuszczalny poziom  wydatków państwa, ale praktyka może być inna, zwłaszcza jeśli rząd będzie miał problem ze „zmieszczeniem się” w limicie wydatków.

Czego będzie dotyczyć stabilizująca reguła wydatkowa

Reguła ma obejmować niemal całość sektora finansów publicznych, mimo że rząd ma wpływ – poprzez budżet państwa – tylko na pewien wycinek finansów. Ustawa – wedle projektu – częściowo dostosowuje statystyki finansów publicznych do metodologii, obowiązującej w Unii Europejskiej, co jest ważną modyfikacją. Można mieć nadzieję, że spowoduje to, że różnica między długiem publicznym, liczonym metodą polską i unijną przestanie się powiększać.

Limit wydatków, określony stabilizującą regułę wydatkową dotyczyć będzie:

– wydatków budżetu państwa,

– funduszy Banku Gospodarstwa Krajowego,

– Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, Funduszu Emerytur Pomostowych  i Funduszu Emerytalno-Rentowego,

– Funduszu Pracy,

– Narodowego Funduszu Zdrowia i jednostek samorządu terytorialnego.

Ponieważ rząd nie ma bezpośredniego wpływu na wielkość wydatków samorządów, musi własne wydatki dostosować do wydatków samorządów. Innymi słowy – planowane wydatki samorządów (pomniejszone o planowane dotacje z budżetu) będą odjęte od limitu wydatków, którymi dysponować będzie rząd. Taka formuła pozwoli uniknąć konfliktu prawnego. Konstytucja gwarantuje niezależność samorządów i objęcie ich regułą wydatkową mogłoby być zaskarżone do Trybunału Konstytucyjnego.

Warto zauważyć, że w limicie wydatków, jakie kontrolował będzie rząd wydatki budżetu centralnego (bez dotacji do Funduszu Ubezpieczeń Społecznych i Funduszu Emerytalno-Rentowego) stanowią tylko nieco ponad połowę. Będzie to jeden z najważniejszych problemów, z jakimi w praktyce będzie musiała się zmierzyć stabilizująca reguła wydatkowa. Wydatki sztywne (nie tylko transfery do FUS i FER) pochłaniać będą coraz więcej pieniędzy, wypychając tym samym wydatki inwestycyjne i wydatki na podstawowe funkcje państwa. Zdaniem głównego ekonomisty Ministerstwa Finansów Ludwika Koteckiego stabilizująca reguła wydatkowa wymusi dalsze reformy, których celem będzie zwiększenie elastyczności wydatków budżetowych.

Gwarancji takiej jednak nie ma i to jest największa słabość  numerycznych reguł fiskalnych. Zawieszenie w tym roku pierwszego progu ostrożnościowego jest tego dowodem. Bez obniżenia poziomu wydatków sztywnych – na przykład zmiany zasad indeksacji pewnych świadczeń – rządzący będą stale narażeni na pokusę zawieszenia reguły wydatkowej lub zmiany jej zasad. Ponieważ reguła jest arytmetycznie dość skomplikowana, jest wątpliwe, by manipulowanie nią było dostrzeżone przez opinię publiczną i spotkało się z krytyką wobec tych, którzy manipulują.

(infografika Darek Gąszczyk)

(infografika Darek Gąszczyk)

Ćwiczenia z arytmetyki

Logika stabilizującej reguły wydatkowej jest prosta, lecz jej zapis arytmetyczny zapewne przestraszy wielu posłów, którzy będą nad propozycjami rządu pracowali. Zacznijmy więc od tego, co prostsze, czyli od logiki.

Wydatki nie powinny rosnąć szybciej niż średniookresowe tempo wzrostu PKB, liczone przez 8 lat. Te 8 lat obejmuje zwykle pełny cykl koniunkturalny. Znaczy to, że w tym czasie zdarzać się będą lata „chude” i lata dobrej koniunktury. Przyjęcie takiej zasady pozwala teoretycznie (praktyka może być inna) utrzymać stabilność finansów państwa, a jednocześnie uniknąć gwałtownych korekt procyklicznych. W okresie ożywienia należy się ograniczać i uzyskiwać nadwyżkę, zaś w okresie recesji lub spowolnienia wydawać więcej, godząc się na wyższy deficyt.

Ponieważ budżet jest tworzony w połowie roku, niektóre dane, konieczne do wyliczenia limitu wydatków pochodzą z prognozy. Dotyczy to :

– inflacji w roku (n-1) oraz w roku (n),

– dynamiki PKB w roku (n-1) oraz (n),

– wydatków w roku (n-1).

Limit wydatków finansów publicznych na kolejny rok jest iloczynem:

– Kwoty wydatków określonej w projekcie ustawy budżetowej na rok (n-1) skorygowanej zgodnie z aktualizacją prognoz średniorocznego wskaźnika cen towarów i usług konsumpcyjnych. Korekta ma na celu eliminację wpływu wcześniej popełnionych błędów w szacunku inflacji na poziom kwoty wydatków. Jeśli faktyczny odczyt inflacji okazałby się niższy od prognozowanego, należy dokonać obniżenia kwoty wydatków, aby kolejna kwota powróciła na ścieżkę wynikającą z reguły.

– Prognozowanej inflacji (CPI) na rok (n), czyli rok, dla którego planuje się wydatki,

– Średniorocznego tempa realnego wzrostu PKB, skorygowanego w górę lub w dół (lub też nie) w zależności od aktualnego stanu finansów publicznych i prognozy dotyczącej kształtowania się równowagi w kolejnych latach.

Otrzymany wynik ma być następnie korygowany o prognozowaną wartość działań dyskrecjonalnych w zakresie podatków i składek na ubezpieczenia społeczne planowanych na rok (n). Jeśli rząd podniesie podatki lub składki i skutkiem tego będzie wzrost dochodów (szacunki mogą być rzecz jasna błędne) to wówczas odpowiednio rośnie też limit wydatków.

Istotnym problemem jest wyliczenie średniej wieloletniej realnego wzrostu gospodarczego. Jest to średnia geometryczna dynamiki ośmiu lat – sześciu lat wstecz, za które znane są dane Głównego Urzędu Statystycznego oraz szacunek dynamiki za rok (n-1) i prognoza dynamiki za rok (n).

Korekta w dół lub w górę

Problemem szczególnie istotnym będzie korekta średniorocznego tempa wzrostu, czyli obliczenie wskaźnika, o który rośnie limit wydatków w kolejnym roku.

Jeżeli deficyt sektora General Government (GG), (po uwzględnieniu kosztów reformy emerytalnej) w roku (n- 2) przekraczał 3 proc. PKB lub gdy państwowy dług publiczny w roku (n-2) był wyższy od 55 proc. PKB, mnożnik obniża się o 2 punkty procentowe. Na przykład, jeśli średnie tempo wzrostu PKB wynosi 4,5 proc., to limit wydatków może rosnąć o (4,5-2)x CPI. Oznacza to zatem istotną zmianę skutków przekroczenia drugiego progu ostrożnościowego. Warto przy okazji zauważyć, że w czerwcu Ministerstwo Finansów zapowiadało obniżenie progów ostrożnościowych o odpowiednik obligacji, które zostaną przejęte z OFE. Najwyraźniej rząd o tym zapomniał.

Mniejsza korekta następuje wówczas, gdy dług publiczny przekracza 50 proc., ale nie przekracza 55 proc. Wówczas mnożnik korygowany jest o 1,5 punktu procentowego. W powyższym przykładzie limit wydatków wzrośnie o (4,5-1,5)x CPI.

Korekta nie następuje jednak, jeśli prognozowany jest silny spadek tempa wzrostu PKB w roku (n) – odchylenie w dół od średniego tempa wzrostu PKB o więcej niż 2 punkty procentowe. Chodzi rzecz jasna o to, by polityka fiskalna nie wzmacniała tendencji recesyjnych.

Jeśli deficyt sektora GG jest niższy niż 3 proc. PKB, a dług publiczny niższy niż 50 proc., korekty nie ma i limit wydatków zwiększa się w tempie średniorocznego wzrostu PKB. Jeżeli jednak taka formuła nie zapewni w średnim okresie stabilizacji finansów publicznych i wynik sektora GG odbiegałby od poziomu średniookresowego celu budżetowego, to wprowadzona zostałaby korekta wówczas, gdy skumulowane przez lata odchylenie od celu przekroczy (+-6 proc. PKB). Informacja o przekroczeniu skumulowanego odchylenia dotyczyć będzie rzecz jasna roku (n-2), a korekta dotyczyć wydatków na rok (n).

Skumulowanie się niedoboru oznaczać będzie wprowadzenie korekty, polegającej na obniżeniu mnożnika o 1,5 punktu procentowego, a skumulowanie nadwyżki spowoduje zwiększenie mnożnika o 1,5 punktu procentowego. Z tym, że korekta zostanie zawieszona w latach szczególnie złych lub szczególnie dobrych – gdy prognozowana dynamika odchyla się od średniego tempa wzrostu PKB o więcej niż 2 punkty procentowe.

Budżet zostanie po raz pierwszy ułożony zgodnie ze stabilizującą regułą wydatkową dla roku 2015. Ponieważ jesteśmy objęci procedurą nadmiernego deficytu, a deficyt sektora GG przekracza 3 proc., oznaczać to będzie korektę w dół o 2 punkty procentowe.

Czy reguła zadziała?

Skuteczność stabilizującej reguły wydatkowej będzie w dużym stopniu zależała od konsekwencji w jej stosowaniu. Byłoby dobrze, gdyby ustawa nowelizująca ustawę o finansach publicznych została przyjęta przez Sejm bez większych sprzeciwów, to znaczy zaakceptowana przez opozycję, która być może będzie rządziła za kilka lat. W przeciwnym wypadku można oczekiwać prób zmiany ustawy lub niekonsekwentnego stosowania.

Reguła budzi szereg innych wątpliwości. Dotyczą przede wszystkim tego, w jaki sposób rząd zdoła efektywnie ograniczyć wydatki sektora finansów publicznych, skoro kontroluje tylko niektóre elementy tej układanki. Co się stanie, jeśli ze stabilizującej reguły wydatkowej wynikać będzie określony limit wydatków, który w żaden sposób nie da się uzyskać redukcją wydatków dyskrecjonalnych budżetu państwa?

Niezrozumiałe jest stosowanie do wyliczania nominalnego tempa wzrostu wydatków inflacji, mierzonej wskaźnikiem CPI. Wskaźnik ten odbiega, w niektórych latach nawet o ponad 1 punkt procentowy od delatora PKB, co pokazuje poniższa tabela.

(infografika Darek Gaszczyk)

(infografika Darek Gąszczyk)

W ostatnich 17 latach wskaźnik CPI był 11 razy wyższy niż wzrost cen, uwzględniany przy wyliczaniu realnego wzrostu PKB. Wyższa inflacja to rzecz jasna wyższy limit wydatków.

Rząd ułatwia sobie też zadanie, przyjmując jako kryterium włączania się mechanizmu korygującego deficyt 3 proc. PKB, z uwzględnieniem kosztów reformy emerytalnej. To prawda, że Komisja Europejska zgodziła się łagodniej traktować kraje, wdrażające tę reformę przy procedurze nadmiernego deficytu, ale po pierwsze nie wiadomo czy stanowisko to się nie zmieni, po drugie zaś rząd praktycznie reformę tę zdewastował w wyniku czego jej bieżące koszty będą w najbliższych latach nieznaczne, zaś stopniowo pojawi się problem rosnących wydatków ZUS na emerytury, które wchodzić będą do limitu wydatków.

Wątpliwości może też budzić uwzględnianie przy obliczaniu dynamiki średniorocznej aż ośmiu lat. Na pozór wydaje się to logiczne i rząd w uzasadnieniu do ustawy tłumaczy, że właśnie tyle wynosi pełny cykl koniunkturalny. Co jednak, jeśli w sposób trwały wchodzimy w okres niskich wzrostów? W roku 2012 średnioroczny wzrost PKB za osiem lat (2005-2012) wynosił 4,2 proc. , mimo kilku „chudych” lat. Wysoki przeciętny wzrost to zasługa lat  „tłustych” – 2006, 2007 i 2008. Jest jednak wątpliwe, by do końca dekady możliwy był wzrost, przekraczający 5 proc. PKB. Tym samym średnioroczna dynamika, liczona za osiem lat będzie wyznaczała zbyt wysokie limity wydatków.

Przyjrzyjmy, jak wyglądałyby finanse publiczne, gdyby stosowano od 2000 roku stabilizującą regułę wydatkową, bez korekty. Wydatki były zawyżone w roku 2001 (kryzys finansów państwa) oraz w okresie od roku 2005 do roku 2010. Największe przekroczenie wydatków (w stosunku do formuły) wystąpiło w roku 2009. Za to w latach 2011 i 2012 limit wydatków byłby znacznie większy. Co ciekawe, łączny efekt za 12 lat byłby dla finansów publicznych negatywny. To znaczy, skumulowane wydatki (a więc dług) byłyby wyższe od rzeczywistego o ponad 12 mld zł.

Gdyby został zastosowany wskaźnik korygujący o 2 punkty procentowe, łączne oszczędności za okres 2001-2012 wyniosłyby 100,9 mld zł, zaś przy korekcie o 1,5 proc. łączne wydatki byłyby niższe o 72,6 mld zł. Tyle że kilka razy uruchomiłby się bezpiecznik – wzrost w latach 2001, 2002, 2009 i 2012 był o ponad 2 punkty procentowe niższy od średniej i w tych latach korekta by nie obowiązywała.

(infografika Darek Gąszczyk)

(infografika Darek Gąszczyk)

1)Po wyeliminowaniu transferów między różnymi częściami sektora finansów publicznych

2) Wydatki, wynikające z reguły wydatkowej, bez korekty i bez uwzględnienia skutków zmian podatkowych

3) Różnica między wydatkami rzeczywistymi i hipotetycznymi. Znak plus oznacza, że wydatki rzeczywiste były zbyt duże; znak minus – wydatki można było zwiększyć

OF

(infografika Darek Gąszczyk)
Wydatki-finansów-publicznych-podlegające-regule-wydatkowej-
(infografika Darek Gaszczyk)
Wzrost-cen-
(infografika Darek Gąszczyk)
Wydatki-sektora-finansów-publicznych-

Tagi


Artykuły powiązane