Daniela Schwarzer (c) arch. autora
„Obserwator Finansowy”: Jakie będą rzeczywiste skutki przeprowadzanych w UE reform gospodarczych i finansowych? Co Pani zdaniem będzie wynikiem prac grupy pod przewodnictwem Hermana van Rompuya? Czy będzie to coś więcej niż tzw. europejski semestr, czyli przegląd budżetów krajów UE?
Daniela Schwarzer: Zapewne dojdzie do reformy Paktu Stabilności i Wzrostu, a więc reguł nadzoru i koordynacji polityk budżetowych w UE. Prawdopodobnie przy monitorowaniu narodowych finansów będzie branych pod uwagę więcej czynników, zaś procedury nadzoru i sankcji będą szybsze i bardziej dotkliwe. Ponadto wzmocniona zostanie koordynacja polityki gospodarczej. Powinna to oznaczać, że kraje wykazujące deficyt w handlu zagranicznym będą dokładniej monitorowane i w ten sposób wzrośnie na nie presja, by poprawiły swoją konkurencyjność ekonomiczną. Istotne jest też ustanowienie europejskich struktur nadzoru finansowego, co do których porozumiały się niedawno Parlament Europejski i Rada.
O ile silniejsza może stać się w tej sytuacji Komisja Europejska? Jakie nowe uprawnienia może ona uzyskać?
Traktat lizboński już wzmocnił Komisję Europejską w ramach nadzoru budżetowego. Od momentu jego wejścia w życie 1.12.2009 Komisja stała się silniejsza, ponieważ w kwestiach koordynacji ekonomicznej i budżetowej zyskała więcej autonomii wobec unijnej Rady Ministrów Finansów i Gospodarki. Dalsza reforma Paktu może sprawić, że Komisja uzyska nawet jeszcze silniejsze uprawnienia przy nadzorze i napominaniu państw członkowskich. Możliwe, że w przyszłości będzie mogła wcześniej przedstawiać im swoje zalecania i będzie czyniła to także publicznie. Nie powstanie jednak żaden rząd gospodarczy, który zasługiwałby na to określenie – nie będzie nim ani Komisja Europejska, ani też Ecofin.
Na czym miałaby polegać ta „koordynacja”, o której tak dużo się mówi?
Poprzez wprowadzenie „europejskiego semestru” procesy polityczne na poziomie krajowym i europejskim będą w przyszłości bardziej się ze sobą zazębiały. Wówczas zalecenia z Brukseli (i prawdopodobnie z innych stolic) będą pojawiać się wcześniej, dzięki czemu będą mogły być uwzględniane w narodowych procesach podejmowania decyzji. Ponadto parlamenty krajowe będą silniej zaangażowane w europejskie procesy koordynacji. Dodatkowo zaostrzone zostaną reguły realizacji mechanizmów monitorowania. Większa koordynacja może oznaczać słabsze sankcjonowanie krajowych polityk, które nie spełniają europejskich wymogów. Jedną z gorąco teraz dyskutowanych kwestii jest to, w jakim stopniu powinny one zostać zautomatyzowane. Do tej pory to same państwa członkowskie poprzez Ecofin uniemożliwiły, by zasady, które istnieją już od dawna, były rzeczywiście skutecznie stosowane. To, czy w istocie nastąpi koordynacja w UE, nadal zależy bardzo dużym stopniu od tego, czy rządy będą miały odpowiednio silną wolę polityczną.
Zwrócę jednak uwagę, że zewnętrzna ingerencja w narodową politykę ma już miejsce krajach, które otrzymały kredyty pomocowe. Na przykład w Grecji, która korzysta z programu pomocowego UE i MFW, wpływ tych instytucji na decyzje rządowe jest bardzo wielki w okresie obowiązywania tych kredytów, zaś polityczne zapisy i monitoring są bardzo szczegółowe. Podobne regulacje obowiązują już także poza strefą euro w ramach kredytów, które od MFW i UE otrzymały Węgry i Łotwa.
Na ile realne jest wejście w życie niemieckich propozycji dotyczących „grzeszników budżetowych”? Czy będą oni tracić prawo głosu w gremiach UE?
W grupie Van Rompuya dyskutuje się o różnych możliwościach sankcji wobec państw, które naruszają europejskie reguły deficytu. Jednak pozbawienie głosu w Radzie nie ma teraz szansy na akceptację większości. Poza tym wymagałoby reformy traktatu, a jak wiadomo nie ma teraz możliwości, by zmieniać zapisy Traktatu lizbońskiego. Możliwe, że ten punkt pojawi się na europejskiej agendzie za jakiś czas.
Czy w takim razie możliwe jest utworzenie funduszu stabilizacyjnego w UE?
Na razie nie wygląda na to, by w raporcie, który w październiku złoży grupa van Rompuya Komisji Europejskiej, pojawiły się konkretne propozycje mechanizmu zarządzaniami kryzysami zadłużeniowymi. Wyobrażenia poszczególnych aktorów zbyt bardzo się teraz różnią. Niektóre z państw oraz Europejski Bank Centralny wspierają ideę utworzenia stałego funduszu stabilizacyjnego dla strefy euro, który pomagałby przezwyciężać kryzysy związane z brakiem płynności finansowej. Inni natomiast godzą się na to, ale pod warunkiem, że od razu zostanie ustanowiony mechanizm oddłużeniowy, a więc możliwość doprowadzenia nadmiernie zadłużonego państwa do uporządkowanej upadłości. Wśród tych państw istnieją bowiem obawy, że utrzymany zostanie problem zachęty do ryzykownych działań (moral hazard) – byłoby tak wówczas, gdyby inwestorzy kupowali obligacje rządowe, licząc, że w razie kłopotów mogą dostać wsparcie takiego funduszu stabilizacyjnego. Mechanizm oddłużeniowy miałby więc pełnić funkcję dyscyplinujące rządy i inwestorów, którzy musieliby dokładniej kalkulować swoje ryzyko.
Jak może więc wyglądać kompromis w tej sprawie?
Ponieważ nie ma zgody, a pilnie potrzeba jakiejś decyzji, przypuszczam, że w październiku wydana zostania odpowiednia deklaracja, by dalej zajmować się propozycjami złożonymi przez komisję van Rompuya, dotyczącymi mechanizmów zarządzania kryzysem. Dalsze prace nad nimi prawdopodobnie będzie już prowadzić inna grupa polityków i ekspertów.
Czy ten kryzys sprawia, że strefa euro stanie się organizacją bardziej polityczną? Będzie to nowa Unia wewnątrz UE?
Kryzys już zmienił UE i strefę euro. Poprzez nowy nadzór finansowy, zaostrzone reguły dotyczące monitoringu budżetowego i ekonomicznego oraz zbliżenie procesów politycznych doszło do jeszcze ściślejszej współpracy państw. Mieliśmy już dwa szczyty krajów strefy euro, w których uczestniczyli szefowie państw i rządów. Doszło do nich, ponieważ wszyscy byli zdania, że niektóre problemy są tak poważne, że mogą zostać rozstrzygnięte tylko na najwyższym politycznym szczeblu w unii walutowej. Kryzys ponadto pokazał, że wzajemne zależności i potrzeba koordynacji są w strefie euro znacznie większe niż w całej UE. Spodziewam się więc dalszych kroków integracyjnych, które dotyczyć będą wyłącznie eurozony – tym bardziej, że traktat lizboński i jego art. 136 daje taką podstawę prawną. Nie będą to jednak jakieś przełomowe kroki. Strefa euro jest daleko od tego, by stawać się unią polityczną. Wymagałoby to bowiem daleko idącego transferu kompetencji, m.in. w sferze polityki budżetowej i gospodarczej. Takiej woli politycznej teraz nie ma. Mimo tego zastrzeżenia dobrze widać, że strefa euro bardzo się zmieniła z powodu kryzysu i jest dziś znacznie bardziej zintegrowana niż było to w pierwszych latach po jej powstaniu. Nowi członkowie będą przystępować do zupełnie innej unii walutowej niż miało to miejsce w przeszłości.
Polska w najbliższych latach nie przystąpi do unii walutowej, ale chce mieć wpływ na reguły, które w przyszłości także jej będą dotyczyć. W jaki sposób może zostać włączona do procesu podejmowania decyzji w sprawie pogłębiania integracji w strefie euro?
Aktualna reforma mechanizmu zarządzania gospodarczego dyskutowana jest w ramach grupy van Rompuya, do której każde z państw UE wydelegowało swojego ministra. Także wtedy, kiedy omawiane są kwestie dotyczące głównie strefy euro przy stole siedzą przedstawiciele całej Unii. Oczywiście jest również tak, że niektóre sprawy członkowie euro omawiają wyłącznie między sobą, ponieważ ta problematyka dotyczy ich bezpośrednio i muszą się troszczyć o stabilność i sukces euro.
Czyli Polska nie ma wielkich możliwości wpływania na tę debatę?
Jako potencjalny kandydat do strefy euro Polska może w tym uczestniczyć poprzez ścisłą współpracę z Niemcami lub także z Niemcami i Francją w ramach Trójkąta Weimarskiego. Przecież jeszcze nigdy nie odbyło się spotkanie ministrów finansów Trójkąta Weimarskiego. W ramach przygotowań polskiego wejścia do strefy euro takie spotkania oraz intensywna współpraca na poziomie administracyjnym w kwestiach zarządzania gospodarczego mogłaby być interesującą opcją.
Także dla Niemiec?
Dla Niemiec współpraca z Polską w tej dziedzinie może być interesująca z dwóch powodów. Po pierwsze, część reform dotyczących zarządzania gospodarczego, które prawdopodobnie w grudniu przyjmie Rada Europejska na podstawie przedłożenia grupy van Rompuya, będzie realizowana podczas polskiej prezydencji w UE w drugim półroczu 2011 r. Ponieważ Niemcom bardzo zależy na realizacji tych reformatorskich działań, dobra współpraca z Polską będzie im potrzebna.
A jaki jest drugi powód niemieckiego zainteresowania Polską?
Wiele wskazuje na to, że w polityce budżetowej Polska wybierze kurs, który będzie zbliżony do niemieckiej preferencji, czyli będzie to wybór „kultury stabilizacji”. Już teraz obydwa kraje w tej dziedzinie łączy m.in. to, że w Niemczech i Polsce istnieją narodowe reguły dotyczące zadłużenia, które wymuszają na rządach politykę konsolidacji.
Czy te wszystkie zmiany, które teraz mają miejsce w Europie, są wystarczające, by sprostać wyzwaniom, które pojawią się w 2013 r.? Wtedy Grecja będzie musiała wyjść spod parasola ochronnego UE i MFW i samodzielnie działać na rynkach finansowych.
Jest prawdopodobne, że w 2013 r. UE znowu będzie musiała walczyć z trudną sytuacją. Jednym ze scenariuszy jest ten, że Grecja – mimo swojego bardzo ambitnego kursu konsolidacyjnego i reformatorskiego – nie da rady wyzwolić się z pułapki zadłużenia. Jeśli w 2013 r. znowu będzie musiała pożyczyć na rynkach pieniądze na nieakceptowalnych warunkach, to UE będzie musiała mieć jakiś mechanizm poradzenia sobie z tym kryzysem – ponowne rozwiązania ad hoc, jakie przyjęto na wiosnę 2010 r., ze względów politycznych nie będą już do przyjęcia. Dlatego jest bardzo wskazane, by w ciągu najbliższych dwóch lat powstał odpowiedni mechanizm zarządzania kryzysem, który w razie kłopotów z płynnością finansową Grecji lub innych państw, mógłby krótkoterminowo pożyczać im pieniądze. Na wypadek prawdziwych kryzysów związanych z wypłacalnością państw powinien zaś zostać opracowany mechanizm oddłużeniowy, który umożliwi szybkie, przejrzyste i uczciwe postępowania przy redukcji zadłużenia.
Rozmawiał: Andrzej Godlewski
Dr Daniela Schwarzer jest ekspertem Fundacji Polityka i Nauka (SWP) w Berlinie, kierownikiem grupy ds. integracji europejskiej.
W styczniu 2020 roku Wielka Brytania formalnie opuściła Unię Europejską. Oczekiwane korzyści z brexitu, poza odzyskaniem suwerenności w zakresie kształtowania prawa i zewnętrznych relacji gospodarczych, jednak się nie zmaterializowały. Widoczny jest natomiast spadek wydajności i konkurencyjności brytyjskiej gospodarki, co wpływa także na kondycję rynku pracy.
