Prawda o długu publicznym

23.01.2013
Dług publiczny okupuje dziś jedno z najważniejszych miejsc w debacie publicznej. Problem wysokiego długu dotyczy krajów rozwijających się, ale także rozwiniętych. A jeszcze kilkanaście lat temu nie do pomyślenia było, by poważnie potraktować debatę na temat długu i deficytu.

Mateusz Machaj


Gdy mówimy o długu publicznym warto pamiętać, czym jest. Nie jest to suma wszystkich zobowiązań, które ma państwo do spłacenia, lecz w dużym uproszczeniu jest to suma zobowiązań, które państwo złożyło na rynku finansowym, czyli poprzez emisję obligacji. W rzeczywistości to, co państwo „obiecało” innym ludziom jest dużo większe aniżeli oficjalnym dług publiczny i jest zawarte w ustawach, na przykład dotyczących emerytur i rent. Jednakże dla bieżącego funkcjonowania państwa i stabilności sytuacji finansów publicznych nie jest to tak istotne, jak dużo poważniejsze obietnice składane przez państwo na podstawie umowy.

Do takich należy obligacja, która jest płynnym instrumentem, jednoznacznie stanowiącym o zobowiązaniu do zwrotu konkretnej sumy powiększonej o procent i którą można komuś zbyć. Jest również dużo bardziej egzekwowalna w sądach aniżeli obietnica w ustawie o emeryturach.

Różnica jest zasadnicza. Można ją porównać do różnicy między obietnicą Billa Gatesa, jako prezesa spółki Microsoft, która decyduje się na kontrakt z podwykonawcą, a obietnicą Billa Gatesa, jako osoby prywatnej, która obiecała bratankowi, że kiedyś kupi mu samochód. Jeśli Bill Gates takiego samochodu by nie kupił, to czekają go pewne nieprzyjemności, może gburowate zachowanie ze strony bratanka. Jeśli natomiast jako prezes nie wywiązałby się z istotnego kontraktu, sprawa skończyłaby się poważnymi kłopotami dla całej firmy.

Trochę podobnie jest w wypadku obietnic politycznych zawartych w ustawach i w obligacjach. Jeśli rząd składa obietnice o emeryturach, zasiłkach, czy służbie zdrowia, to zwykle w ustawach. Do pewnego stopnia są chronione systemem prawnym, ale w zasadzie można je relatywnie łatwo złamać. Wystarczą inne, odpowiednie, ustawy

Jak pokazują wyroki najwyższych trybunałów i sądów, takie łamanie ustaw może godzić nawet w podstawowe zasady państwa prawa (na przykład w sytuacjach „kryzysowych”, bo „dobro budżetu państwa” jest ważniejsze od dobra budżetów prywatnych). Natomiast obietnice w obligacjach są dużo poważniej traktowane, ponieważ w zasadzie mają status zawartej umowy. Ich złamanie grozi dużo bardziej procesami, które będą do wygrania, a do tego całkowicie obnaża państwo jako niewiarygodnego kontrahenta na rynku finansowym. Wtedy mało kto będzie chętnie pożyczał państwu kolejne pieniądze.

W tym również, między innymi, tkwi przyczyna, dla której minister Rostowski sięgnął po środki przeznaczone na OFE. Upraszczając trochę sprawę, zmienił dzięki temu jakość obietnicy. Z tej, podpartej obligacją, na podpartą samą tylko ustawą. Dzięki temu dużo łatwiej będzie naruszyć w przyszłości obietnicę drugiego typu i na przykład podnieść wiek emerytalny, albo zmniejszyć wydatki budżetowe. Natomiast środki na spłatę obligacji zawsze muszą się jakoś znaleźć.

Suma zobowiązań z tytułu obligacji jest czymś zupełnie innym niż suma zobowiązań uwzględniających polityczne obietnice. Przykładowo w USA dług publiczny wynosi ponad 16 bilionów dolarów (trochę więcej niż PKB). Jest to przynajmniej cztery razy mniej niż wynosi wartość przyszłych obietnic z tytułu rozmaitych zapowiedzianych programów rządowych (Social Security, Medicare, Medicaid etc.). Dług byłby większy, jeśli doliczylibyśmy zobowiązania, które wziął na siebie amerykański bank centralny w trakcie kryzysu.

Dług publiczny traktuje się nie do końca poprawnie. Wyliczoną kwotę dzieli się przez liczbę ludności i mówi o pewnej puli pieniędzy, przypadającej na głowę, którą należy spłacić w odprowadzanych podatkach. Prawda jest jednak taka, że spora część długu publicznego reprezentuje tak naprawdę nie tylko opodatkowanie, lecz także podatek inflacyjny. Zwiększanie ilości pieniądza w obiegu przez banki sprzyja najbardziej obligacjom państwowym.

Niebagatelną rolę w spłacaniu długu publicznego odgrywa fakt, że państwo posiada monopol prawny. Dzięki temu obligacje państwowe są traktowane jak najbezpieczniejsze papiery. Z jednej strony ze względu na monopol podatkowy, a z drugiej strony ze względu na istnienie banku centralnego. Monopol podatkowy pozwala na łatwiejsze pozyskiwanie dochodów niż przy działalności rynkowej (co zwiększa prawdopodobieństwo spłacenia pożyczki).

Natomiast bank centralny przeprowadza operacje otwartego rynku, w których obligacje państwowe (nie bez powodów) są najczęściej stosowanym instrumentem. To znacznie zwiększa wielkość rynku (akceptowalność, płynność etc.) tych instrumentów i sprawia, że emitenci tych obligacji stają się podstawowymi beneficjentami systemu bankowego, w którym systematycznie przyrasta ilość pieniędzy w obiegu.

Obecna tendencja do osiągania rekordowych poziomów długu w czasach pokoju, widoczna na całym świecie, nie jest dziełem przypadku, lecz skutkiem zniesienia „zewnętrznego pieniądza” (outside money). Chodzi o pieniądz generowany „na zewnątrz” istniejącego systemu bankowego, a więc nietworzony ani przez rząd, ani przez bank centralny, ani przez banki komercyjne (czyli pieniądz niedekretowany).

Przykładem outside money był pieniądz kruszcowy. Ponieważ na zewnątrz systemu bankowego istniał wentyl, który mógłby doprowadzić cały ten system do ruiny, emisja zobowiązań odbywała się na dużo mniejszą skalę (gdyż ktoś na pewnym etapie mógł zażądać wypłaty z postaci zewnętrznego pieniądza, jak to się działo w trakcie Wielkiego Kryzysu). Stąd poziom zadłużenia był dużo niższy.

W sytuacji zniesienia jakiejkolwiek formuły outside money (to jest od lat 70 XX wieku) znikają ograniczenia na emisję bankowych zobowiązań, więc można się spodziewać radykalnego wzrostu długu zarówno publicznego jak i prywatnego.

Namiastką owego zewnętrznego pieniądza pozostali w niektórych przypadkach jedynie inwestorzy zagraniczni, gdy krajowa waluta jest małą częścią światowego rynku. Dlatego dług publiczny stanowi największe zagrożenie w tych krajach, gdzie posiadają go głównie inwestorzy zagraniczni, gotowi porzucić walutę wraz z obligacjami tego kraju.

Stąd też Polska jest poddana poważniejszej presji fiskalnej aniżeli Niemcy, USA, czy Japonia. Tutaj konkurencyjna waluta jest jak gdyby „zewnętrznym pieniądzem”, choć w zupełnie innym stopniu niż za czasów standardu kruszcowego.

W obecnym ładzie monetarnym nieustannie tworzone są pieniądze poprzez system bankowy. Oznacza to zwiększanie ilości środków płatniczych w obiegu. Najważniejszymi tego beneficjentami są posiadacze najbezpieczniejszych papierów, a więc emitenci obligacji państwowych. Te obligacje są obracane w systemie bankowym, kupowane za nowo generowane pieniądze, a następnie mogą być wykorzystywane jako zabezpieczenie pod generowanie kolejnych nowych pieniędzy.

Niemałą rolę gra fakt, że w ramach operacji otwartego rynku obligacje stanowią standardowe zabezpieczenie, lub kupowane aktywo (zależy czy mówimy o modelu europejskim, czy amerykańskim). Całość jest bardzo bezpieczna, ponieważ zawiedzie tylko w wypadku totalnego krachu. W innym wypadku oznacza to nieustanne inflacyjne korzystanie przez rząd na emisji długu publicznego.

Dlatego nie do końca trafione jest postrzeganie długu publicznego jako czegoś, co kiedyś zapłacimy wypełniając PIT. Tak naprawdę nieustannie za ten dług publiczny płacimy, widząc rok rocznie kilkuprocentową inflację. Stąd głównym kanałem redystrybucji związanej z deficytem budżetowym jest kanał inflacyjny, a nie podatkowy.

Wszystko to sprawia, że najważniejszy bywa „koszt obsługi długu”, a więc odsetki, które są od niego płacone. Jeśli na przykład państwo jest winne za wyemitowane obligacje X zobowiązań, to aby je spłacić wystarczy, że wyemituje kolejne papiery na potrzeby pozyskania X, żeby te zobowiązania spłacić. To mogłoby działać bez końca, gdyby nie fakt, że od nowych obligacji również trzeba zapłacić odsetki. Tym w istocie jest „koszt obsługi długu” – aby spłacić dług trzeba wykreować kolejny dług, który kosztuje.

Z tego również powodu w ostatnim czasie słyszeliśmy o kłopotach państw strefy euro, a ich manifestacją była nie tyle wielkość całkowita długu publicznego, lecz odsetki, które trzeba od niego płacić (te zaś zależą między innymi od zaufania pokładanego w rządy przez rynki finansowe). Przykładowo Hiszpania wcale nie miała oszałamiająco wysokiego długu publicznego w porównaniu do innych krajów, ale koszty jego obsługi wzrosły znacząco i to spowodowało kryzys finansów publicznych.

Dług publiczny jest istotnym aspektem funkcjonowania współczesnych gospodarek. Warto jednak zdać sobie sprawę z jego inflacyjnego charakteru.


Tagi


Artykuły powiązane

Popularne artykuły