Omawiana inicjatywa jest określana jako tworzenie federacji w UE i w istocie w wielu miejscach obu traktatów unijnych (Traktat o Unii Europejskiej, Traktat o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej) wzmacnia kompetencje Parlamentu Europejskiego. Spośród najdalej idących propozycji należy wymienić nadanie prawa do inicjatywy legislacyjnej dla tej instytucji. Niemniej trudno uznać zmiany proponowane przez eurodeputowanych jako budowanie federacji demokratycznej. Podstawą dla demokracji w Europie są narodowe systemy wyborcze i parlamenty w państwach członkowskich. Te zaś mają zostać poważnie osłabione, zwłaszcza w mniejszych i mniej wpływowych politycznie krajach. W dalszym ciągu nie powstała w UE wspólnota polityczna Europejczyków o unijnej tożsamości politycznej (tzw. demos). Takie identyfikacje występują natomiast na szczeblu narodowym (naukowcy określają je mianem demoi). Projekt przedstawiony przez deputowanych ogranicza demokracje narodowe, a tym samym zmniejsza demokratyczność całego systemu.
Ponadto, w państwach federacyjnych regułą jest przyznanie tej samej (lub zbliżonej) liczby głosów dla stanów, landów lub kantonów w odpowiednich instytucjach ustawodawczych. Przykładowo w Senacie USA stany mają taką samą liczbę przedstawicieli – zawsze po dwóch senatorów. Tymczasem w Radzie UE przewagę głosów mają Francja i Niemcy, nierzadko kilkukrotną w stosunku do państw najmniejszych. Jest to złamanie podstawowej zasady federacji demokratycznej. Tej wady projekt eurodeputowanych nie naprawia, wręcz go pogłębia przez masowe zwiększenie spraw decydowanych w Radzie przez głosowanie większościowe. Paradoksalnie, Rada UE byłaby bliżej demokratycznej federacji, gdyby zachowano prawo weta (bo to faktycznie zrównuje liczbę głosów między dużymi i małymi państwami).
Propozycja zmiany traktatów zwiększa zatem władzę Paryża i Berlina kosztem pozostałych stolic w UE i niesie wzrost prawdopodobieństwa zawierania z nimi stałych sojuszy przez kraje mniejsze. Już dziś widzimy tendencję do współpracy państw Europy Południowej z Francją oraz krajów Europy Północnej i Europy Środkowej z Niemcami. Może to jeszcze bardziej wzmocnić dwa największe państwa Europy Zachodniej w systemie politycznym UE. Mniej wpływowe w Unii stolice mogą ewentualnie wygrywać coś dla siebie w sytuacji, kiedy politycy francuscy będą się spierać z niemieckimi.
Projekt zmian traktatowych ma więc wzmocnić władzę Berlina i Paryża, a jednocześnie sankcjonować rządy „łamiące praworządność” lub tzw. wartości europejskie. Jak pokazuje doświadczenie, karane mogą być przede wszystkim rządy niepokorne, sprzeciwiające się np. pomysłom płynącym z Niemiec i Francji, w tym inaczej myślące o przyszłości projektu unijnego. Mogą to być rządy konserwatywne, hołdujące innym wartościom politycznym niż te lewicowe, coraz silniej promowane, a wręcz narzucane w UE. Dlatego w projekcie zmian ustrojowych wysuniętym przez eurodeputowanych – tak silnie akcentuje się lewicową aksjologię w odniesieniu do unijnych wartości.
Asymetria racjonalności
Politolodzy określają w ten sposób dysfunkcje systemów politycznych. Coś co jest zgodne z interesami partykularnymi dominującymi w systemie państw nie musi być korzystne nie tylko dla innych członków, ale wręcz dla całego systemu. W ten sposób całość nie działa prawidłowo, głównie dlatego, że organizacja międzynarodowa lub reżim gospodarczy został zdominowany przez interesy najsilniejszych aktorów. To, co jest racjonalne dla nich, w dłuższej perspektywie nie zawsze jest optymalne dla całości, a wręcz może się okazać przyczyną poważnych dysfunkcji systemu.
A tak właśnie działa dzisiejsza Unia Europejska. Zdominowana została przez interesy dwóch państw najludniejszych (Niemcy i Francja) – o czym decyduje siła głosu w instytucjach międzyrządowych. Pozostaje także pod silnym nieformalnym wpływem potęgi ekonomicznej dwóch państw mających najwyższe PKB (również Niemcy i Francja), co przekłada się na decyzje dotyczące gospodarki i sfery finansowej UE, funkcjonowania strefy euro, jak również obsady stanowisk w instytucjach powiązanych z zarządzaniem gospodarczym.
Konsekwencją jest zjawisko asymetrii racjonalności między interesami niemieckimi i francuskimi, a racjonalnością działania systemu. Wspomniała o tym Fiona Scott Morton, profesor Uniwersytetu Yale oraz kandydatka na ważne stanowisko w Komisji Europejskiej. Jej zdaniem polityka unijna promuje interesy największych państw członkowskich Europy Zachodniej (M. Scott, „Europe’s antitrust rules are political, says ousted economist”, Politico, October 18, 2023). Ma tworzyć warunki dla rozwoju narodowych championów, które zdominują rynek wewnętrzny w UE, aby później konkurować na rynkach globalnych. W jej opinii to szkodzi nie tylko mniejszym i średnim krajom UE, bo mają zostać w ten sposób zredukowane do roli rynków zbytu, ale szkodzi jeszcze bardziej całej Unii, bo zaburza konkurencję, podwyższa ceny dla konsumentów, a na koniec utrudnia, a nie ułatwia, konkurowanie przedsiębiorstw europejskich na rynkach globalnych. Trudno się dziwić, że przy takich poglądach kandydatura profesor Morton została zablokowana na stanowisko unijne przez Emmanuela Macrona.
Francuscy politycy, tacy jak wpływowy w strukturach unijnych komisarz Thierry Breton, od dłuższego czasu lansują idee strategicznej autonomii i europejskiej suwerenności (S.A. Aarup, „Europe wants to get better at planning for the worst”, Politico, October 11, 2023). To nic innego jak ochrona francuskich interesów przemysłowych przed zewnętrzną konkurencją i promowanie francuskich czempionów na rynku wewnętrznym oraz w skali globalnej. Coś co jest dobre dla Paryża, niekoniecznie jest dobre dla innych stolic, a jeszcze mniej korzystne dla UE jako całości.
Innym przykładem asymetrii racjonalności są dysfunkcje strefy euro. System został skonstruowany tak, że jest korzystny dla Niemiec i Niderlandów, zaś pozostałe państwa w mniejszym lub większym stopniu tracą, zwłaszcza pod względem konkurencyjności gospodarczej. Było to jedną z głównych przyczyn kryzysu w strefie euro, który niemal nie doprowadził do krachu unii walutowej (A. Mody, „EuroTragedy. A Drama in Nine Acts”, Oxford University Press, 2018). Bogate państwa Północy, a zwłaszcza Niemcy – się nie kwapią, mimo to, do sanacji systemu.
Podstawą dla demokracji w Europie są narodowe systemy wyborcze i parlamenty w państwach członkowskich. Te zaś mają zostać poważnie osłabione, zwłaszcza w mniejszych i mniej wpływowych politycznie krajach
Dominuje tutaj perspektywa ich partykularnych interesów, które jednak blokują reformy niezbędne dla zrównoważenia unii walutowej. Byłyby one korzystne zarówno dla funkcjonalności tego systemu, jak i dla dobra integracji europejskiej. W ten sposób dominacja największych państw członkowskich nie tylko może być kosztowna dla tych mniejszych, ale także dla całej UE. Właśnie dlatego propozycje zmian traktatowych są trudne do przyjęcia dla niektórych krajów, ale również niewłaściwe dla integracji europejskiej.
Propozycja parlamentu UE
Inicjatywa została przygotowana przez największe frakcje w Parlamencie Europejskim. Tworzą one tzw. główny nurt polityczny lub są określane jako siły euroentuzjastyczne. Na czele wąskiej grupy, która opracowała propozycje, stanął znany federalista Guy Verhofstadt. Pozostałymi jej twórcami byli niemieccy deputowani: Sven Simon, Gabriele Bischoff, Daniel Freund i Helmut Scholz. Eurodeputowani zmierzają wprost – nawet w sferze nazewnictwa – do idei „superpaństwa” europejskiego. Szef Komisji Europejskiej ma być odtąd określany jako prezydent Unii Europejskiej, a Komisja – egzekutywą unijną. W art. 88 TFUE proponuje się wyposażyć oficerów Europolu w zdolności operacyjne, co oznacza, że będą mogli działać w państwach członkowskich niezależnie od służb narodowych. Egzekutywa unijna będzie również mogła zostać wyposażona w wyjątkowe kompetencje w sytuacjach nadzwyczajnych (ang. emergency), w dodatku jedynie na podstawie głosowania większościowego w Radzie i w Parlamencie Europejskim.
Deputowani proponują przeniesienie w całości na poziom unijny jako tzw. wyłączne kompetencje Unii, dwóch ważnych obszarów, tj. polityki klimatycznej i ochrony środowiska naturalnego. Oznaczałoby to jeszcze większe przyspieszenie w zakresie ambicji klimatycznych UE, już obecnie przecież wywołujących wiele kontrowersji wśród wyborców narodowych. Ponadto, zapowiedziano dążenie do przeniesienia kolejnych uprawnień z państw członkowskich do UE. Chodzi o uznanie za tzw. kompetencje dzielone ośmiu nowych obszarów, co w praktyce oznacza przyznanie pierwszeństwa organom UE w tej materii. Mowa m.in. o leśnictwie, zdrowiu publicznym, transgranicznej infrastrukturze transportowe i polityce przemysłowej.
Dla ograniczenia narodowej suwerenności szczególnie istotne byłoby uznanie za „kompetencje dzielone” polityki zagranicznej, polityki ochrony granic zewnętrznych, bezpieczeństwa zewnętrznego, polityki obrony i obrony cywilnej. W art. 79 TFUE wprost wpisuje się imigrację ekonomiczną jako kompetencję UE. Do tej pory była to wyłączna kompetencja państw członkowskich, stąd tak duże kontrowersje prawne wokół proponowanego przez Brukselę przymusowego mechanizmu relokacji. Najbardziej dobitnym przykładem, jak daleko idzie centralizacja w omawianym projekcie, jest uznanie, że wszystkie państwa UE muszą przyjąć walutę euro. Muszą to zrobić bez względu na to, jak bardzo byłoby to nieopłacalne dla nich ekonomicznie albo sprzeczne z preferencjami lokalnych wyborców.
Projekt Parlamentu Europejskiego zakłada zmianę procedowania aż w 65 obszarach spraw publicznych – z jednomyślności na głosowanie większością. W dodatku jako podstawowy sposób decydowania w Radzie UE przyjmuje się głosowanie większością zwykłą, co oznacza konieczność zastosowania jedynie progu 50 proc. liczby mieszkańców w UE. Dotychczas wymagana była tzw. podwójna większość, czyli minimum 55 proc. państw członkowskich, które reprezentują co najmniej 65 proc. ludności UE. Rezygnuje się tym samym z obecnych obostrzeń dotyczących liczby państw członkowskich, co znacząco ułatwia podejmowanie decyzji zgodnie z wolą największych krajów. Co interesujące, także w Radzie Europejskiej regułą mają być głosowania większościowe.
Eliminowanie jednomyślności pozbawia wpływu na legislację przede wszystkim mniejsze państwa oraz takie, które w ostatnich latach miały ograniczony wpływ na proces decyzyjny w UE. Dotyczy to zwłaszcza krajów z Europy Środkowej oskarżanych przez instytucje UE o łamanie tzw. wartości europejskich. Większościowy sposób podejmowania decyzji służy jednocześnie państwom członkowskim, mającym największą liczbę ludności w UE. Trudno się zatem dziwić, że taką propozycję wysunęli także eksperci niemieccy i francuscy („Sailing on High Seas: Reforming and Enlarging the EU for the 21st Century, Report of the Franco- German Working Group on EU Institutional Reform”, Paris–Berlin – 18 September 2023). Jest to zgodne z wcześniejszymi, wielokrotnie powtarzanymi apelami decydentów politycznych i z Berlina, i z Paryża w tej samej sprawie.
Najwięcej kontrowersji budzi większościowy sposób podejmowania decyzji w kwestiach budżetowych, podatkowych oraz wspólnego zadłużenia w UE. W warunkach organizacji międzynarodowej takie plany są niedemokratyczne. Dopuszczają bowiem do sytuacji, w której wyborcy nie będą mieli żadnego wpływu na obowiązujące ich podatki, bo ich rządy narodowe zostaną przegłosowane w tej sprawie na poziomie unijnym. Podobne rozwiązanie dotyczy możliwości zaciągania i spłacania wspólnego długu w UE. Niektóre rządy i ich wyborcy – nawet jeśli sprzeciwią się zaciąganiu takich pożyczek – będą mieli jednak obowiązek ich spłaty. Jest to nie tylko niezgodne z podstawowymi standardami demokracji, ale dodatkowo odbiera suwerenność mniejszym lub mniej wpływowym członkom UE.
Sporne może się okazać głosowanie większościowe w odniesieniu do polityki zagranicznej, bezpieczeństwa i obronności, zważywszy na poważne różnice poglądów w tej materii wyrażane niejednokrotnie przez przywódców rządowych. Dla przykładu stosunek do Moskwy, do wojny w Ukrainie, a nawet relacji transatlantyckich – był dotąd odmienny głównie w Paryżu i Berlinie, aniżeli w Warszawie i w stolicach państw Bałtyckich. W projekcie zmian traktatowych wspomina się m.in. o dążeniu do strategicznej autonomii, co dotychczas oznaczało budowanie geopolitycznej niezależności Unii Europejskiej wobec Stanów Zjednoczonych Ameryki. Budziło to poważne zastrzeżenia państw zaliczanych do tzw. wschodniej flanki NATO. W tym kontekście bardzo kontrowersyjna jest także propozycja wspólnej armii, a dokładnie powołanie permanentnie stacjonujących wspólnych oddziałów wojskowych znajdujących się pod komendą Unii Europejskiej (a więc nie władz narodowych lub choćby dowództwa NATO). Co więcej, decyzja o rozpoczęciu misji wojskowych miałaby być podejmowana w głosowaniu większościowym.
Jedynym obszarem, w którym pozostawia się możliwość stosowania weta ma być odtąd decyzja o poszerzeniu wspólnoty. Tutaj eurodeputowani frakcji euroentuzjastycznych nie chcą najwyraźniej szybkiej decyzji ze strony rządów narodowych. Ten wyjątek zdaje się wręcz zachęcać malkontentów do opóźniania kolejnych akcesji.
Największy sprzeciw budzi propozycja dotycząca rewizji kolejnych traktatów europejskich. Według euroentuzjastów powinna być to decyzja podejmowana większością czterech piątych państw członkowskich. Ponadto, traktat wchodziłby w życie w całej UE w przypadku ratyfikacji przez jedynie cztery piąte państw. Innymi słowy aż 20 proc. suwerennych krajów i ich wyborców mogłoby zostać przegłosowanych w tej kluczowej kwestii. Oznacza to również, że nawet wbrew ich opinii musieliby implementować zmiany traktatowe. Jest to pogwałcenie najważniejszych zasad prawa międzynarodowego dotyczącego zawierania traktatów, kolejne złamanie standardów demokracji, a co za tym idzie również suwerenności narodowej.
Przejawem wzmacniania hierarchii władzy między państwami największymi i pozostałymi jest ograniczenie liczby komisarzy jedynie do 15. Nietrudno się domyślić, że częściej nieobecnymi w kolegium komisarzy byliby przedstawiciele mniejszych krajów, aniżeli np. Francji lub Niemiec. Narzędziem egzekwowania tej samej hierarchii stałyby się zapewne instrumenty sankcyjne.
W projekcie wysuwanym przez euroentuzjastów wzmocniono w sposób znaczący instrumenty dyscyplinowania państw uznawanych za niepraworządne i nierespektujące tzw. wartości europejskich. Dotyczy to głównie ułatwień podejmowania decyzji w art. 7 TUE, a także wpisania wprost do tego artykułu możliwości wprowadzania sankcji finansowych. Do tej pory takie sankcje podejmowane w stosunku do Polski i Węgier nie wynikały z prawa traktatowego, ani nie były podejmowane na podstawie art. 7 TUE. Do procedury sankcyjnej na podstawie art. 7 TUE Parlament włączył po raz pierwszy także Trybunał Sprawiedliwości UE i znacząco poszerzył rolę eurodeputowanych. Dotychczas była to procedura polityczna dokonywana przede wszystkim przez same państwa członkowskie.
W omawianej propozycji rewizji traktatów znacząco wzrasta rola lewicowych idei politycznych jako podstawy dla tzw. europejskich wartości. Może to być szczególnie przykre dla polityków konserwatywnych i tych państw członkowskich, w których wyborcy wyłonią prawicowe rządy. We wszystkich miejscach obu zmienianych traktatów europejskich zastępuje się zasadę równości między kobietą a mężczyzną na równość gender, a więc między rozlicznymi płciami. Kolejnym zapożyczeniem z lewicowej aksjologii jest np. godzenie rozwoju gospodarczego z progresem społecznym (ang. social progress). Innym przykładem tej samej tendencji jest zaliczenie do przestępstw o wymiarze europejskim ściganych z urzędu (tzw. przestępczości o wymiarze transgranicznym) działań przeciwko środowisku naturalnemu (ang. Environmental crime).
Do „kompetencji dzielonych”, które mają być głosowane w sposób większościowy włączono ponadto obszar prawa rodzinnego o skutkach transgranicznych. Będzie to skutkować redefinicją małżeństwa i rodziny w państwach członkowskich w kierunku respektowania idei gender, małżeństw jednopłciowych oraz umożliwienia przez nie adopcji dzieci. Co więcej, „kompetencją dzieloną” z procedurą podejmowania decyzji w sposób większościowy ma stać się także polityka edukacyjna, która ma być oparta na nowej lewicowej interpretacji Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej. Innymi słowy w narodowych systemach edukacyjnych Bruksela będzie zapewne w większym stopniu upowszechniać idee gender i edukację seksualną dzieci i młodzieży.
Politycy konserwatywni od dłuższego czasu apelują o zaprzestanie centralizacji ustroju w UE. Postulują powrót do modelu Europy Ojczyzn, czyli Europy subsydiarnej oraz zdecentralizowanej
Czy jest możliwa alternatywa?
Konserwatywni politycy od dłuższego czasu apelują o zaprzestanie centralizacji ustroju w UE. Postulują powrót do modelu Europy Ojczyzn, czyli Europy subsydiarnej (pomocniczej) oraz zdecentralizowanej, gdzie kompetencje pozostają po stronie narodowych wyborców, a nie są nieustannie przenoszone do UE. Jest to więc model bardziej demokratyczny, a także mniej zdominowany przez największe państwa Europy Zachodniej. Niestety, propozycja Parlamentu Europejskiego zmierza w przeciwnym kierunku.
Tymczasem alternatywą dla proponowanych zmian mogłoby być dobrowolne pogłębianie integracji przez grupę państw, zgodnie z modelem Europy różnych prędkości. Jeśli przykładowo Francja i Niemcy dążą do zwiększenia centralizacji zarządzania w jakiejś dziedzinie – mogłyby to realizować, ale tylko z takimi państwami, które podzielają ich ambicje. Pozostałe państwa UE mogłyby wstrzymać się od przekazywania kolejnych uprawnień do Brukseli i współpracować na dotychczasowych zasadach.
Stwarza to większą elastyczność zarządzania w targanej kryzysami Unii Europejskiej. Inną propozycją wartą rozważenia jest dokładne rozdzielenie między kompetencjami UE a tymi pozostawionymi demokracjom narodowym. Chodzi przede wszystkim o to, aby utrudnić samowolne wkraczanie przez instytucje unijne w uprawnienia suwerennych państw. W tym samym kierunku idzie propozycja powołania izby narodowych sądów najwyższych i konstytucyjnych w UE. Zadaniem tej nowej instytucji mogłoby być nadzorowanie praworządności instytucji UE. Chodzi zwłaszcza o to, czy nie naruszają one traktatów i narodowych kompetencji.
W styczniu 2020 roku Wielka Brytania formalnie opuściła Unię Europejską. Oczekiwane korzyści z brexitu, poza odzyskaniem suwerenności w zakresie kształtowania prawa i zewnętrznych relacji gospodarczych, jednak się nie zmaterializowały. Widoczny jest natomiast spadek wydajności i konkurencyjności brytyjskiej gospodarki, co wpływa także na kondycję rynku pracy.
