©Getty Images
W procesie konwergencji Portugalii pomóc może polityka, która motywuje firmy do większego wzrostu, wytwarzania bardziej zaawansowanych produktów i szybszego wycofania się z rynku w razie niepowodzenia, jak również podjęcie wysiłków w kierunku akumulacji kapitału ludzkiego przez starsze kohorty siły roboczej oraz imigrantów.
Ten niewielki kraj (choć o wielkiej historii), wytwarza 1,5 proc. PKB i stanowi 2,3 proc. ludności UE. Ma również bardzo otwartą gospodarkę, w której handel międzynarodowy stanowi ponad 100 proc. PKB i istnieje duża zależność od zewnętrznych przepływów kapitałowych.
W Portugalii wybory powszechne odbyły się 10 marca 2024 r., zaś 25 kwietnia przypada pięćdziesiąta rocznica przywrócenia demokracji w tym państwie. Pomimo jednak znaczącego wsparcia z zewnątrz, swobodnego dostępu do dużych rynków unijnych i stabilności monetarnej, którą kraj ten zawdzięcza wstąpieniu do strefy euro, poziom zamożności jego obywateli nie wzrósł od ponad jednego pokolenia. Skąd ten rozczarowujący wynik, co można zrobić i jakie wnioski powinny wyciągnąć inne kraje UE? Krótka odpowiedź brzmi: spowodowała to polityka państwa ukierunkowana na bieżącą konsumpcję, a nie na rozwój oparty na sektorze prywatnym.
Konwergencja przed przystąpieniem do UE.
W Portugalii w latach od 1926 do 1974 panowała dyktatura, którą obaliło portugalskie wojsko w wyniku tzw. rewolucji goździków. Przez większość okresu dyktatury w Portugalii funkcjonował nacjonalistyczny reżim Estado Novo („Nowe państwo”), który wykonał jednak wiele działań na rzecz liberalizacji i integracji gospodarczej, zwłaszcza po zakończeniu II wojny światowej. Kraj skorzystał ze wsparcia finansowego w ramach planu Marshalla, w 1960 r. dołączył do Europejskiego Stowarzyszenia Wolnego Handlu, a w 1972 r. podpisał umowę o wolnym handlu z Europejską Wspólnotą Gospodarczą (EWG), poprzedniczką UE.
Zobacz również:
Niebezpieczne euro: lekcja Włoch
W rezultacie odnotowano w Portugalii proces silnej liberalizacji i integracji gospodarczej, który trwał od połowy lat 50. XX w. do 1973 r. i – co ważne – skutkował „prawdziwą konwergencją”, czyli przybliżeniem kraju do wyższych poziomów rozwoju. Średnia dynamika wzrostu PKB oraz PKB na jednego mieszkańca w okresie od połowy lat 50. XX w. do momentu przystąpienia Portugalii do UE w 1986 r. była nawet dwukrotnie wyższa niż w okresie po wstąpieniu do Unii: odpowiednio 3,9 proc. w porównaniu do 2,0 proc., jeśli chodzi o wzrost PKB oraz 3,4 proc. w porównaniu do 1,9 proc. w zakresie wzrostu PKB na jednego mieszkańca (wykres).
Prawdziwej integracji przewodziła wyjątkowa w historii grupa dużych, zróżnicowanych, rodzinnych portugalskich konglomeratów przemysłowych i finansowych, podobnych do japońskich zaibatsu, w której skład wchodziły Companhia União Fabril (CUF), Grupa Champalimaud, Grupa Espírito Santo, Banco Português do Atlântico, Banco Borges & Irmão, Banco Fonsecas & Burnay oraz Banco Nacional Ultramarino. Według niektórych szacunków łączne obroty tych spółek , stanowiły około 75 proc. PKB osiągniętego przez Portugalię w roku 1974 (przykładowo CUF znalazła się wśród 200 największych przedsiębiorstw w Europie na początku lat 70. XX wieku i była największą firmą na Półwyspie Iberyjskim; zob. Ferreira da Silva i in. 2015).
Brak konwergencji po wstąpieniu do UE
Portugalia złożyła wniosek o członkostwo w EWG 28 marca 1977 r., a 1 stycznia 1986 r. stała się państwem członkowskim UE, jednak jej rzeczywista konwergencja gospodarcza wkrótce potem uległa uwstecznieniu: uwzględniając poziomy cen (w Portugalii – biedniejszej niż średnia unijna – ceny towarów i usług niepodlegających wymianie są niższe), PKB Portugalii na jednego mieszkańca w porównaniu z UE osiągnął 66 proc. w 1973 r. (przed rewolucją goździków), spadł do poziomu 59 proc. w 1985 r. (przed wstąpieniem Portugalii do UE), po czym wzrósł do maksymalnego poziomu 72 proc. w 1999 r., by następnie spadać niemal nieprzerwanie do wartości poniżej 65 proc. (tj. poniżej poziomu z 1973 r.) w roku 2022 (wykres).
Wynik ten jest tym bardziej zaskakujący, że Portugalia korzystała (i nadal korzysta) ze znaczących transferów jednostronnych z UE: suma wszelkiego rodzaju wsparcia unijnego na przestrzeni czasu jest bliska połowie jej PKB. W 1999 r. Portugalia dołączyła również do strefy euro, co według oczekiwań miało wesprzeć rzeczywistą konwergencję, ponieważ eliminowało koszty ekonomiczne osobnej waluty w obrotach z innymi gospodarkami strefy euro (największymi partnerami gospodarczymi Portugalii), a ponadto zapowiadało korzystniejsze warunki finansowania i mniejszą niepewność dla wszystkich interesariuszy gospodarczych. Mimo to doszło do zatrzymania konwergencji. Dlaczego?
W zrozumieniu przyczyn pomocne jest przeprowadzenie dekompozycji wzrostu: wkład ilości siły roboczej pozostał na podobnym poziomie przed akcesją i po niej, natomiast wkład jakości siły roboczej we wzrost gospodarczy prawie się podwoił (ze względu na akumulację kapitału ludzkiego). Wkład kapitału (tj. inwestycja fizyczna) we wzrost spadł jednak o około 30 proc., podczas gdy wkład łącznej produktywności czynników produkcji (TFP) – zastępczego wskaźnika postępu technicznego – okazał się ujemny. Innymi słowy spadek wzrostu i konwergencji w Portugalii od chwili przystąpienia do UE jest w większości związany z tymi (powiązanymi) spadkami kapitału i TFP, które są prawdopodobnie związane z charakterem ekosystemu portugalskich spółek prywatnych po 1974 r. oraz z polityką państwa (wykres).
Firmy, inwestycje i (kontrolujący) rząd w Portugalii
Rewolucja goździków doprowadziła do celowego rozmontowania wielkich portugalskich konglomeratów prywatnych. W rezultacie gospodarkę kraju zdominowały małe i średnie przedsiębiorstwa (MSP): obecnie zaledwie 0,1 proc. portugalskich spółek klasyfikuje się jako „duże” (zatrudniające ponad 250 pracowników i osiągające roczny obrót powyżej 50 mln euro), natomiast 96 proc. wszystkich spółek klasyfikuje się jako „mikroprzedsiębiorstwa” (mające mniej niż 10 pracowników i osiągające roczny obrót poniżej 2 mln euro).
Te mikroprzedsiębiorstwa działają przeważnie w mniej zaawansowanych sektorach niezwiązanych z wymianą handlową: w 2021 r. 5 proc. portugalskich spółek zajmowało się produkcją, a 30 proc. działało w sektorach takich jak gastronomia, hotelarstwo i nieruchomości. Przedsiębiorstwa tego rodzaju inwestują niewiele, a jeszcze mniej w badania i rozwój (poniżej 1 proc. PKB w 2020 r.). W efekcie całkowity poziom inwestycji spadł z prawie 35 proc. PKB w 1974 r. do 19 proc. w 2020 r.
Zobacz również:
Firmy-zombie szkodzą dynamicznym gazelom
Portugalia stała się również krajem, w którym rząd sprawuje silną kontrolę, a przychody z podatków, liczone jako procent PKB wzrosły ponad dwukrotnie w latach od 1974 do 2021, z 20 proc. do około 45 proc. Te znacznie zwiększone przychody przeznacza się głównie na świadczenia socjalne (emerytury, państwową służbę zdrowia itp.), których udział w całkowitych wydatkach państwa wzrósł ponad dwukrotnie, przekraczając 40 proc., podczas gdy poziom inwestycji spadł poniżej 5 proc. (wykres). Ponadto obciążenia podatkowe i regulacyjne są powyżej średniej unijnej.
Mniej, a jednak więcej: rola kapitału ludzkiego
Pozytywnym aspektem przedstawionej powyżej dekompozycji wzrostu jest akumulacja kapitału ludzkiego. Proces, który do tego doprowadził, jest intuicyjny. Ludność Portugalii migrowała z obszarów wiejskich do miejskich (czyli odchodziła od mniej produktywnej działalności do bardziej produktywnej), jednocześnie uzyskując wyższe poziomy kapitału ludzkiego, który znacząco wzrósł na obszarach wiejskich. W 1960 r. ponad jedna trzecia ludności była niepiśmienna, a niecały 1 proc. posiadał wyższe wykształcenie, natomiast w 2021 r. wyższym wykształceniem mogło poszczycić się już około 20 proc. Portugalczyków, a niepiśmiennych było zaledwie 3 proc.
Dalszy wzrost wielkości kapitału ludzkiego wiąże się jednak z wyzwaniami, zważywszy na już i tak wysoki odsetek ludności miejskiej, a także na starzenie i spadek liczby ludności kraju, która w latach 2010–2020 zmniejszyła się o prawie 300 tys. mieszkańców. Migracja jedynie częściowo zrekompensowała tę stratę.
Należy również wziąć pod uwagę wewnętrzne możliwości absorpcji tej bardziej wykwalifikowanej siły roboczej. W kraju mamy obecnie do czynienia z emigracją netto, więc spadek całkowitej liczby ludności wynika zarówno ze spadku wskaźnika urodzeń poniżej progu zastępowalności (dzieje się tak od 1982 r., a wskaźnik 1,4 urodzeń na kobietę w 2021 r. jest najniższy w całej Unii Europejskiej), jak i z emigracji netto. Obejmuje ona wysoko wykwalifikowanych pracowników („drenaż mózgów”), gdyż prawie połowa portugalskich emigrantów w 2021 r. to osoby z wyższym wykształceniem (co stanowi ponad dwukrotność ich odsetka odnośnie do ogółu ludności). Z badań wynika, że główną przyczyną emigracji jest brak pracy: w 2023 r. w Portugalii bezrobotnych było 24 proc. osób w wieku od 16 do 24 lat (w porównaniu z 5 proc. osób w wieku od 25 do 74 lat).
Czy bohaterowie morza powrócą?
„Heróis do Mar” („bohaterowie morza”) to słowa pierwszej linijki hymnu państwowego Portugalii. Odnoszą się do śmiałych wypraw portugalskich odkrywców przez Ocean Atlantycki w XV i XVI w. Niestety kraj ten nie wykorzystał możliwości, jakie stworzyło przystąpienie do UE i w rezultacie w minionych prawie dwudziestu pięciu latach cofnął się w rozwoju gospodarczym. W przyszłości Portugalia będzie musiała również zmierzyć się z poważnymi niesprzyjającymi czynnikami, ponieważ jej populacja się starzeje i zmniejsza, a struktura produkcyjna jest zbyt silnie ukierunkowana na przedsiębiorstwa, które nie inwestują, są zbyt małe i nadmiernie skoncentrowane w tradycyjnych sektorach niezwiązanych z wymianą towarów i usług.
Zobacz również:
Zagrożenia dla Polski w strefie euro
W niniejszym artykule wysnuwam wniosek, że fundamentalną przyczyną tego stanu rzeczy jest nieodpowiednia polityka rządu, która doprowadziła do zniszczenia wcześniej funkcjonującego, produktywnego ekosystemu i ograniczyła zdolność krajowego sektora prywatnego do rozwoju, innowacji i inwestycji, z jednoczesnym znacznym zwiększeniem bieżących, nieproduktywnych wydatków państwa oraz jego wpływu regulacyjnego i podatkowego.
Problemom tym zaradzić może polityka silniej wspierająca rozwój oparty na sektorze prywatnym, która motywuje firmy do większego wzrostu, wytwarzania bardziej zaawansowanych produktów i szybszego wycofania się z rynku w razie niepowodzenia, jak również działania zmierzające do podniesienia kwalifikacji starszych kohort siły roboczej oraz imigrantów. Państwa takie jak Irlandia i Polska, które wybrały strategię rozwoju opartą na tworzeniu warunków sprzyjających inwestycjom prywatnym (krajowym, unijnym lub spoza obszaru UE), a także wspieraniu inwestycji w sektorach związanych z wymianą towarów i usług, oraz połączeniu swoich gospodarek z unijnymi i światowymi łańcuchami dostaw, pokazują, że strategia ta może mieć zbawienny wpływ na konwergencję (wykres).
Nowy cykl polityczny, który wkrótce rozpocznie się w Portugalii i UE, wraz z naturalnymi refleksjami związanymi z rocznicą rewolucji goździków, stwarza wyjątkową szansę na wprowadzenie takich zmian.
Kolejny wniosek jest taki, że członkostwo w UE nie stanowi jednak cudownego rozwiązania wszystkich problemów. Należy je raczej rozumieć jako zapewnienie kilku narzędzi, które mogą znacząco wspomóc konwergencję, o ile zostaną odpowiednio wykorzystane (Vinhas de Souza i in. 2018). Ten pozytywny wynik zależy zaś od wyboru i wdrożenia określonego zestawu polityk, jak pokazują przykłady Irlandii i Polski.
Uwaga od autora: niniejszy artykuł nie musi odzwierciedlać opinii jakiejkolwiek organizacji, z którą był lub jest związany autor. Zastosowanie mają wszystkie zwyczajowe wyłączenia odpowiedzialności.
Lucio Vinhas de Souza, profesor wizytujący Uniwersytetu Brandeisa; Doradca Europejskiej Służby Działań Zewnętrznych Unii Europejskiej; Członek stowarzyszony Weatherhead Center for International Affairs
Artykuł ukazał się w wersji oryginalnej na platformie VoxEU, tam też dostępne są przypisy i bibliografia.
W styczniu 2020 roku Wielka Brytania formalnie opuściła Unię Europejską. Oczekiwane korzyści z brexitu, poza odzyskaniem suwerenności w zakresie kształtowania prawa i zewnętrznych relacji gospodarczych, jednak się nie zmaterializowały. Widoczny jest natomiast spadek wydajności i konkurencyjności brytyjskiej gospodarki, co wpływa także na kondycję rynku pracy.
