Banki mają sobie radzić bez pieniędzy publicznych

02.04.2014
Wysokość opłaty ostrożnościowej na ten rok została ustalona tak, żeby nie obciążać nadmiernie sektora, ale systematycznie budować zasoby finansowe służące jego bezpieczeństwu. W Polsce zostaną wprowadzone mechanizmy resolution gdy będą uchwalone w Unii, żeby na zagrożone banki nie wydawać publicznych pieniędzy – mówi Jerzy Pruski, prezes BFG.  
Jerzy Pruski (fot. BFG)

Jerzy Pruski

Jerzy Pruski

ObserwatorFinansowy.pl: Banki w ostatnich dniach wpłaciły w sumie blisko 330 mln zł nowej opłaty ostrożnościowej na bieżący rok. Łatwo pogodziły się z jej wysokością?

Jerzy Pruski: Odnosiłem wrażenie, że po publikacji stawek banki przyjęły wysokość opłaty w sposób pozytywny. Na etapie prac legislacyjnych, kiedy były ustalane limity tej opłaty, przedstawiciele sektora bankowego wyrażając obawy co do skali obciążenia, odwoływali się do maksymalnej stawki. Wtedy wychodziłyby kwoty bardzo wysokie. Można było odnieść wrażenie, iż banki wyrażają mocne obawy, że opłaty ustalane przez Radę Bankowego Funduszu Gwarancyjnego na rok 2013 i 2014 będą na takim właśnie maksymalnym poziomie.

Maksymalne stawki są jednak po to, żeby w sytuacjach nadzwyczajnych można było zwiększyć zasoby Bankowego Funduszu Gwarancyjnego (BFG), natomiast w czasach normalnych tego typu stawki nie są zazwyczaj stosowane. Stawki opłaty ostrożnościowej i opłaty rocznej, wnoszonej na BFG, są już tradycyjnie istotnie niższe niż maksimum ustalone w ustawie.

Na jakiej podstawie ustalono wysokość opłaty ostrożnościowej?

Przeprowadziliśmy bardzo wyczerpujące analizy. Rada BFG najpierw zajmowała się metodologią ustalania stawek. Dyskusja na temat stawek na 2014 rok trwała przez klika posiedzeń Rady. Szukaliśmy równowagi między stabilnością rozwoju polskiego sektora bankowego i zapewnieniem mu odpowiednich buforów bezpieczeństwa na wypadek zdarzeń niechcianych, ale też nieprzewidywalnych. To, co zaproponowaliśmy, wynikało ze spojrzenia długookresowego i poszukiwania docelowego poziomu stawek opłaty rocznej i opłaty ostrożnościowej.

Po dyskusjach i bardzo głębokich analizach doszliśmy do wniosku, że poziomy zaproponowane na rok 2014 spełniają warunki zrównoważonego podejścia, żeby z jednej strony nie obciążać nadmiernie sektora bankowego – i nie sądzę, żeby opłaty były nadmiernie obciążające – a z drugiej, że to banki, a nie podatnik, powinny budować zasoby finansowe po to, żeby zmierzyć się z kosztami, z którymi funkcjonowanie instytucji kredytowych w warunkach kryzysowych może się łączyć.

Przed czym zabezpiecza banki opłata ostrożnościowa?

Jest ona wpłacana na fundusz stabilizacyjny i wynika z nowych funkcji, które otrzymał BFG. Fundusz ma brać udział w rekapitalizacji sektora bankowego, gdyby zaistniała taka konieczność. Są to szczególne rozwiązania wprowadzone już w 2009 roku. Gdyby nie było innej możliwości ratowania instytucji finansowych, minister finansów miał gwarantować dobrą kondycję banków poprzez ich rekapitalizację finansowaną w całości pieniędzmi publicznymi. Na szczęście takiej sytuacji nie doświadczyliśmy, jednak prędzej czy później trzeba było odejść od używania pieniędzy podatników.

Teraz za to niektóre banki twierdzą, że koszty opłaty faktycznie poniosą ich klienci.

Ubolewam, że właściwie nie słychać głosu ze strony sektora bankowego, iż to są rozwiązania wzmacniające jego bezpieczeństwo. Pozwalają lepiej zarządzać płynnością i co najważniejsze, pozwalają utrzymać zaufanie do sektora bankowego i uniknąć runu na banki. Trudno przecenić korzyści jakie są udziałem sektora bankowego z istnienia silnego systemu gwarancyjnego, a doświadczenia ostatniego kryzysu są tego najlepszym dowodem. Natomiast niestety akcentuje się tylko aspekt związany z obciążeniami. Sektor bankowy ma wciąż rekordowe wyniki, więc trudno przyjąć argumentację, że ustalane stawki hamują dynamikę jego rozwoju albo w istotny sposób pogarszają jego rentowność.

Na tle innych państw w Europie środki, jakimi dysponuje BFG w stosunku do skali sektora bankowego, są spore. Nie są one zbyt duże do skali potrzeb?

Europa w wielu dziedzinach stanowi standard cywilizacyjny, ale jeśli chodzi o stabilność finansową, musi szybko nadganiać rozwiązania od dawna istniejące w innych częściach świata. Polska, pod względem zasobów finansowych, bardziej spełnia standardy światowe. Łączny poziom zakumulowanych środków w BFG kształtuje się na poziomie 2 proc. depozytów objętych gwarancjami i to jest dobry standard. Na tle europejskim wypadamy bardzo dobrze, na tle standardów światowych – jesteśmy w dobrej przeciętnej. Nie można zatem na tej podstawie powiedzieć, że nie powinniśmy dalej pracować nad wzmacnianiem podstaw stabilności finansowej i podobnie jak ma to miejsce obecnie, powinno być to działanie stopniowe i antycykliczne.

Jeśli Parlament Europejski przyjmie dyrektywę przewidującą mechanizmy uporządkowanej likwidacji banków, czyli resolution, będą kolejne koszty dla sektora.

To, co powszechnie nazywa się resolution, nie istniało w żadnym kraju europejskim przed kryzysem, a takie mechanizmy od wielu lat funkcjonowały w USA, od dawna również występują w Kanadzie, Ameryce Południowej czy w Azji, np. w Japonii, Korei, Malezji, Indonezji, na Filipinach. Rozwiązania takie istnieją również w niektórych krajach afrykańskich. Na tym tle Europa wypadała zaskakująco słabo. Nie miała ani instrumentów, które pozwalałyby walczyć z kryzysem, ani środków finansowych zbudowanych wcześniej.

Dlatego, kiedy kryzys uderzył z taką mocą, pozostały dwie instytucje: banki centralne, dostarczające nieograniczonej płynności i państwa, które do pewnego momentu w sposób nieograniczony używały pieniędzy podatników na ratowanie niekiedy całych sektorów bankowych. Były to złe rozwiązania i w niektórych przypadkach miały dramatyczne konsekwencje. Ale po tych doświadczeniach niektóre kraje nie czekały na rozwiązania europejskie i same wprowadzały ramy prawne dla resolution. Jako pierwsza w 2009 roku Wielka Brytania wprowadziła najbardziej kompleksowy system prawny i najbardziej wszechstronne instrumentarium resolution.

Spodziewa się pan, że dyrektywa, budząca tak wiele sporów, zostanie w końcu uchwalona?

Oczekuję, że Parlament Europejski przyjmie do końca kadencji dwie bardzo ważne dyrektywy. Pierwszą, o restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji instytucji finansowych (BRRD) i nową dyrektywę o funduszach gwarancyjnych (DGS). Stworzą one możliwość wykorzystywania zupełnie nowych instrumentów do walki z kryzysem, a władze odpowiadające za uporządkowaną likwidację, będą miały zupełnie nowe kompetencje do działań. Jednocześnie w obu rozwiązaniach zakłada się utworzenie odpowiednich funduszy, które mają istnieć we wszystkich krajach europejskich, żeby można było finansować procesy resolution lub wypłatę środków gwarantowanych z pominięciem pieniędzy podatników.

I tak, środki na resolution mają wynosić 1 proc. tzw. depozytów gwarantowanych, czyli tych do 100 tys. euro. Niezależnie od tego ma powstać fundusz środków gwarantowanych, który powinien wynosić nie mniej niż 0,8 proc. środków gwarantowanych, który byłby stosowany przy upadłości banków i wypłacie środków gwarantowanych. Są to minimalne poziomy, które podlegają harmonizacji w ramach UE. Każdy kraj powinien je stworzyć w ciągu 10 lat.

Czemu tak długo?

W wielu krajach takich funduszy po prostu nie ma i ich stworzenie z dnia na dzień, ze względu na skalę zaniechań i koszty dla sektora bankowego jest po prostu niemożliwe. Szczególnie dotyczy to krajów, w których skala działania banków wielokrotnie przewyższa rozmiary PKB. Pokazuje to bardzo wyraźnie, że w Europie za późno przystąpiono do wzmacniania sieci bezpieczeństwa finansowego i obecnie fundusze trzeba budować na bazie mocno osłabionego sektora bankowego, w którym instytucje kredytowe same zmagają się z tym, żeby zapewnić właściwy poziom wyposażenia kapitałowego. Nie można jednak dalej z tym zwlekać, tym bardziej, że wyczerpały się zupełnie możliwości fiskalne, by przeprowadzać nacjonalizację upadających banków z pieniędzy podatników.

W Polsce projekt ustawy wprowadzającej resolution jest gotowy już od roku i czeka. Czemu?

Projekt ustawy został zaakceptowany przez Komitet Stabilności Finansowej w styczniu 2013 r. Dyskusja dalej się toczy. Jej prowadzenia nie ułatwia to, że fachowa wiedza na temat doświadczeń, rozwiązań prawnych, instrumentów resolution jest stosunkowo skromna. Kraje, które doświadczyły kryzysu, zbudowały silny depozyt gwarancyjny, silne rozwiązania resolution i zaplecze finansowe dla tych działań. Mam nadzieję, że uchwalona dyrektywa, która będzie musiała być transponowana do prawa polskiego, zwiększy świadomość na temat rozwiązań resolution i przyspieszy proces legislacyjny.

Jakie są kontrowersje wokół polskiego projektu?

Cechą resolution jest to, że procedura ta musi być prowadzona w specjalnym reżimie prawnym, który pozwala zlikwidować bank mający kłopoty finansowe w krótkim czasie przy minimalizacji negatywnych efektów dla stabilności finansowej i maksymalizacji wartości dla akcjonariuszy i wierzycieli takiej instytucji. Nikt z wierzycieli i akcjonariuszy nie powinien być w gorszej sytuacji w porównaniu do sytuacji w jakiej by się znalazł w przypadku tradycyjnej upadłości. Jeżeli byłby, należy mu się odszkodowanie. Projekt spełnia te warunki, natomiast dyskusja toczy się na temat zakresu kontroli sądowej, trybu postępowania. To elementy mniej kontrowersyjne od strony ekonomicznej, ale wymagają specjalnie dedykowanych rozwiązań prawnych, które muszą tworzyć ramy dla skutecznego działania władz publicznych w warunkach kryzysu.

Co zostanie jeszcze do polskiego projektu wprowadzone, gdy będzie już dyrektywa unijna?

Trzeba będzie transponować z dyrektywy instrument bail-in – bardzo skomplikowany od strony ekonomicznej, operacyjnej i prawnej. Jego elementem jest konwersja zobowiązań banków na kapitał. W istniejącym projekcie ograniczyliśmy bail-in do możliwości pokrycia straty przez kapitał i pożyczki podporządkowane, a nie np. przez obligacje niezabezpieczone, środki instytucji finansowych,  depozyty korporacyjne, czy w końcu depozyty niegwarantowane. Nawet, gdy zostaną stworzone fundusze pozwalające na resolution, może okazać się, że są one ciągle niewystarczające w przypadku likwidacji dużych grup bankowych i wtedy należałoby rozważyć użycie instrumentu bail-in.

Druga rzecz, szczególnie ważna z perspektywy kraju goszczącego, to rozwiązania resolution w odniesieniu do kwestii transgranicznych. Sądziliśmy, że nie ma sensu wyważać drzwi, które i tak dyrektywa będzie regulowała oraz uznaliśmy, że w obliczu możliwej różnicy zdań lepiej poczekać na rozwiązania europejskie.

Kolejnym elementem był zakres uporządkowanej likwidacji. Doszliśmy do wniosku, że nie będziemy uwzględniali innych instytucji niż instytucje kredytowe. Dyrektywa dotyczy również firm inwestycyjnych, czyli po prostu biur maklerskich. Ten element trzeba będzie uzupełnić.

Są jeszcze elementy związane z uprawnieniami poszczególnych organów w procesie decyzyjnym związanym z uruchamianiem procesu resolution, z wycenami, które będą towarzyszyły temu procesowi. Są to ważne kwestie, natomiast one w najmniejszym stopniu nie zmieniają istoty rozwiązania prawnego, które przyjął KSF. Kwestie te będą jednak musiały zostać również włączone do tej ustawy.

Ostatnia kwestia, która nie została poruszona w projekcie, a jest w dyrektywie, to działania nadzorcze przed resolution. Ponieważ mamy całkiem dobre rozwiązania prawne, uznano, że w projekcie ustawy nie będzie zmieniany ten obszar. Teraz pewne dostosowania do dyrektywy będą niezbędne.

Ostatnio nadzorcy amerykańscy opublikowali plany resolution blisko 200 tamtejszych banków. Dowiadujemy się z nich, jak same banki zamierzają upadać, gdyby było to konieczne. Czy polskie banki też będą sporządzać takie plany?

Plany resolution będą stosowane do szerokiego zakresu podmiotów, ale są szczególnie ważne w odniesieniu do największych instytucji, o których zwykło się mówić, że są za duże by upaść, lub zbyt duże by państwo mogło je uratować. Nie jest oczywiste, w jaki sposób potężną grupę bankową poddać procesowi likwidacji, szczególnie gdyby miał on zostać przeprowadzony w bardzo krótkim czasie.

By zwiększyć skuteczność działań w zakresie resolution, banki są zobowiązane do dostarczania resolution plans pokazujących m.in. logikę funkcjonowania tych grup, często od strony prawnej niezwykle złożonych organizmów, setek formalnie niezależnych, ale powiązanych ze sobą podmiotów gospodarczych działających w różnych jurysdykcjach. Zrozumienie złożoności grupy jest trudne i dla właścicieli, i osób zarządzających. Nawet od strony prawnej nie jest to proste, a jeśli się na to nałoży współzależności finansowe, outsourcingowanie różnych czynności, współzależności technologiczne, okazuje się, że nie można w sposób łatwy dużej grupy zlikwidować, gdyby okazało się to konieczne.

Czy to znaczy, że banki mają same pokazać, czy panują nad swoim biznesem?

Władze resolution mają oceniać, czy da się przy danym planie rzeczywiście zlikwidować dużą grupę. Jeśli się okaże, że jest to niewykonalne, grupa jest zobowiązana do dokonania takich działań, które to umożliwią. Władze mogą zażądać zmian organizacyjnych, zmian biznesowych, w jakości lub w strukturze aktywów, sposobach finansowania, właściwie w każdej kwestii, która mogłaby zablokować proces resolution. Bez tego typu działań niejednokrotnie nie da się przeprowadzić uporządkowanej likwidacji i pozostanie dramatyczny wybór – albo nacjonalizacja, albo zwykła upadłość, czyli taka, której przykładem był Lehman Brothers.

Lehman Brothers stworzył ryzyko systemowe dla całego świata, ale niewielkie instytucje potrafią je stworzyć w bardzo lokalnym, choć i tak dotkliwym wymiarze. Myślę tu o SKOK-ach. Co sądzi pan o koncepcji powołania „złego banku”, który przejąłby od nich niespłacane kredyty?

BFG nie jest autorem tego typu propozycji. Fundusz posiada instrumenty zapisane w ustawie, które mogą wspierać różne działania związane z objęciem nadzoru nad SKOK-ami. Podstawowym narzędziem, jest objęcie gwarancjami BFG środków do 100.000 euro. Do tego mamy kilka innych instrumentów, które mogą wspierać procesy restrukturyzacyjne i autosanacyjne w ramach sektora SKOK. Łatwiej byłoby mi wypowiadać się o instrumentach, które znam i rozumiem.

Rozmawiał: Jacek Ramotowski


Tagi


Artykuły powiązane