Ekonomista i socjolog. Pracownik Departamentu Polityki Makroekonomicznej Ministerstwa Finansów
Początek 2021 roku obfitował w wiele istotnych wydarzeń. Pod koniec stycznia cały świat skierował wzrok w stronę Stanów Zjednoczonych, gdzie zaprzysiężony został 46. prezydent Stanów Zjednoczonych, Joe Biden. Brytyjski periodyk ekonomiczny, The Economist skomentował pojawienie się nowego prezydenta wymowną okładką, na której siwowłosy Biden stoi na tle brudnego białego domu z mopem i wiadrem wody. Po, często łamiącej polityczne decorum, prezydenturze Donalda Trumpa oczekiwania wobec demokraty są olbrzymie. Chodzi jednak nie tylko o powrót do politycznej „normalności” sprzed prezydentury Trumpa, ale przede wszystkim o intensywne działania w zakresie gospodarki i zdrowia publicznego.
Joe Biden obejmuje stery w czasie głębokiego kryzysu, który stanowi wydarzenie bez precedensu w historii. W wyniku epidemii COVID-19 około poł miliona mieszkańców Ameryki straciło życie, a stopa bezrobocia sięgnęła rekordowych poziomów. Według Bureau of Labor Statistics w styczniu nieco ponad 10 mln osób nie miało pracy, co odpowiada 6 proc. ludności w wieku produkcyjnym (na początku kryzysu było to 18 proc.). Nadzieję na poprawę sytuacji dają szczepionki, które w długim okresie pozwolą całkowicie odmrozić gospodarkę. Do 21 lutego 2020 roku zaszczepiono jednak około 61 milionów Amerykanów, czyli nieco mniej niż 20 proc. mieszkańców tego kraju. Wobec tego wiele miesięcy minie zanim gospodarka Stanów Zjednoczonych wróci na dawne tory.
Pomóc w tym ma ogłoszony na początku stycznia rekordowy program stymulacji fiskalnej autorstwa gabinetu politycznego Bidena o nazwie American Rescue Plan. Wydatki opiewają na powalającą kwotę 1,9 biliona dolarów i poszerzają wcześniejsze działania antykryzysowe. W skład programu wchodzi szereg instrumentów pomocowych. Podzielić możemy je na trzy główne komponenty. To po pierwsze, strategiczne wydatki na usługi publiczne – między innymi infrastrukturę czy zieloną transformację. Po drugie, bezpośrednie transfery pieniężne w postaci czeków w kwocie 1600 dolarów na osobę. Po trzecie, zwiększenie świadczeń dla osób bezrobotnych z poziomu 300 dolarów tygodniowo do 400 dolarów w ramach programu Pandemic Emergency Unemployment Compensation.
Program imponuje swoim rozmiarem, ale także budzi kontrowersje. Planowane wydatki podzieliły dwóch amerykańskich ekonomistów – Paula Krugmana i Lawrece’a Summersa. Pierwszy z nich jest laureatem Nagrody Nobla z ekonomii oraz emerytowanym profesorem Uniwersytetu Princeton. Znany jest przede wszystkim z promowania tak zwanej nowej geografii ekonomicznej, która pomogła wyjaśnić szereg zjawisk gospodarczych związanych z globalizacją. Z kolei Summersa spotkać można na korytarzach Harvard Kennedy School (publicznej filii Uniwersytetu Harvarda), gdzie do dziś wykłada i wychowuje kolejnych adeptów ekonomii. W przeszłości pełnił również funkcję głównego ekonomisty Banku Światowego oraz sekretarza skarbu Stanów Zjednoczonych (za prezydentury Billa Clintona). Co ciekawe, obaj mają raczej zbliżone poglądy i zaliczyć możemy ich do grona ekonomistów blisko związanych z Partią Demokratyczną, opowiadających się za umiarkowaną ingerencją państwa w gospodarkę (historyk myśli ekonomicznej nazwałby ich keynesistami).
W przypadku stymulacji fiskalnej Bidena poróżniła ich jednak skala planowanych wydatków. Na początku lutego na zaproszenie Uniwersytetu z Princeton odbyła się debata, w której Summers i Krugman wzięli udział. Debata została nagrana i możną ją obejrzeć pod tym adresem. W tym sporze to Summers był tzw. jastrzębiem, czyli osobą przestrzegającą przed nadmiernymi wydatkami publicznymi. Do programu stymulacji fiskalnej miał dwa główne zarzuty. Po pierwsze, proponowana skala wydatków jest zbyt duża i może prowadzić do pojawienia się inflacji popytowej. Inflacja tego typu powstaje w wyniku nadmiernego popytu na dobra i usługi, często na skutek ekspansywnej polityki fiskalnej. Drugi dotyczył nie rozmiaru, a charakteru instrumentów pomocowych. Według Summersa w planie Bidena zbyt duży nacisk położono na wydatki, które stymulują konsumpcję, a za mało na inwestycje publiczne (szczególnie w infrastrukturę). A te drugie są kluczem do odbudowy amerykańskiej gospodarki po pandemii COVID-19.
Argumentacja Summersa opiera się na szacunku luki popytowej. Czym jest luka popytowa? To wyrażona w procentach różnica między PKB potencjalnym i realnym, która wynika z niepełnego zatrudnienia. Luka PKB określa wolne moce produkcyjne w gospodarce, a zatem mówi wiele o tym, jak daleko rząd może posunąć się w stymulowaniu popytu. Na początku debaty Summers przedstawił szacunki luki PKB autorstwa Kongresowego Biura Budżetowego (Congressional Budget Office), wedle których miesięczna luka PKB w Stanach Zjednoczonych ma wynosić 50 mld dolarów i zmniejszyć się do 30 mld dolarów pod koniec roku.
Z kolei proponowany przez Bidena program opiewa na kwotę 150 mld dolarów miesięcznie, więc jest przynajmniej trzykrotnie większy. Dodatkowo, Summers przedstawił porównanie proponowanych świadczeń do utraconych w wyniku kryzysu dochodów uboższych 30 proc. społeczeństwa. Ponownie, od początku epidemii dochody Amerykanów zmniejszyły się o około 30 mld dolarów miesięcznie i będą dalej maleć w 2021 roku, a proponowane świadczenia i ulgi podatkowe wynoszą 150 mld dolarów miesięcznie. Tym razem mamy zatem stosunek 1 do 5.
Obydwie perspektywy wskazują na to, że proponowany program stymulacji fiskalnej znacznie przewyższa potrzeby amerykańskiej gospodarki. I choć Summers zgadza się z jego zwolennikami, którzy twierdzą, że Demokraci mają jedyną, historyczną szansę na wprowadzenie tak progresywnego gospodarczo rozwiązania, to równocześnie obawia się, że zbyt duży zastrzyk gotówki może zaszkodzić amerykańskiej gospodarce. Przegrzanie gospodarki mogłoby doprowadzić do wzrostu presji inflacyjnej i znacznego pogorszenia reputacji Bidena. W konsekwencji, Rezerwa Federalna zostałaby zmuszona do podniesienia stóp procentowych, a to wypchnęłoby prywatne inwestycje i obniżyło potencjał rozwojowy Stanów Zjednoczonych.
Summers porównuje obecną sytuację do kryzysu sprzed ponad 10 lat, kiedy przed podobnym dylematem stanął gabinet polityczny Baracka Obamy. Wtedy ostateczny pakiet wsparcia fiskalnego był jedynie w połowie tak duży jak szacowana luka PKB i przez lata twierdzono, że zrobiono za mało, aby pobudzić amerykańską gospodarkę. Dziś, zdaniem Summersa, sytuacja jest paradoksalnie o wiele lepsza. Po pierwsze, poziom zatrudnienia jest znacznie wyższy niż w 2009 roku (szczyt bezrobocia przypadł na pierwsze miesiące epidemii). Po drugie, jeszcze od początku poprzedniego kryzysu Rezerwa Federalna prowadzi ekspansywną politykę pieniężną. Po trzecie, epidemia stworzyła wyjątkowo niepewne otoczenie makroekonomiczne, więc gospodarstwa domowe oszczędzają pieniądze. Oszczędności te w końcu wrócą do gospodarki w formie odłożonego popytu.
Wojenne wydatki na R&D katalizatorem dla powojennych innowacji
Co na to wszystko Krugman? Noblista jest znacznie większym optymistą niż Summers. Według niego, ani luka PKB, ani utracone dochody nie tłumaczą dobrze potrzeb amerykańskiej gospodarki (o poprawne szacowanie luki PKB ekonomiści spierają się od dekad). Program stymulacji fiskalnej jest bowiem nie tylko wydatkiem pobudzającym konsumpcję, ale także ubezpieczeniem od katastrofy naturalnej. Jako przykład Krugman wskazuje na powojenną historię i stwierdza, że „nikt nie pytał o skalę wydatków, kiedy trzeba było odbudować Pearl Harbor”. A co jeśli jednak okaże się, że program jest zbyt rozbudowany? Wtedy, twierdzi Krugman, do gry wkroczy Fed i schłodzi gospodarkę wyższymi stopami procentowymi. Lepiej zatem wydać zbyt wiele niż za mało. Poza tym, jeżeli Summers martwi się o skalę stymulacji, to z czego w takim razie należy zrezygnować? Dla Krugmana wszystkie wydatki są sensowne – zarówno inwestycje, jak i ubezpieczenie dla osób bezrobotnych oraz czeki dla każdego. Dodatkowo, noblista podkreśla, że ludzie nie wydadzą wszystkich pieniędzy od razu, a raczej będą je wydawać przez kilka lat, co znacząco zmniejsza ryzyko wystąpienia szoku popytowego.
I tutaj można wskazać główny punkt sporny, ponieważ Summers twierdzi, że tak duże wydatki powinny zostać rozłożone w czasie. Lepiej stworzyć kilka mniejszych programów niż jeden duży. Powyższy spór dotyka fundamentalnego zagadnienia w makroekonomii, czyli krańcowej skłonności do konsumpcji. Pytanie dotyczy tego, jak zachowają się konsumenci, kiedy nagle otrzymają zastrzyk gotówki. Czy wydadzą większość środków od razu? A może rozłożą wydatki na dłuższy okres? Dla Summersa bardziej prawdopodobne jest to pierwsze. Krugman twierdzi z kolei, że nikt o zdrowych zmysłach nie wyda całej kwoty od razu. Tym bardziej w czasie kryzysu, kiedy przyszłość jest niepewna i ludzie oszczędzają na zapas. Bardziej prawdopodobne jest zatem, że program zostanie rozłożony w czasie bez względu na to, kto podejmie taką decyzję. Jeżeli nie zrobi tego rząd, to zrobią to sami ludzie.
Inny spór dotyczył polityczności ekonomii akademickiej. Krugman zarzucił Summersowi, że nie dostrzega politycznego charakteru programu Bidena. „To nie program finansowy ani makroekonomiczny, ale polityczny” – mówi w pewnym momencie. Przy obecnej skali polaryzacji politycznej, Partia Demokratyczna potrzebuje wyraźnego sukcesu. Tak więc program Bidena nie powinien być oceniany wedle kryteriów technokratycznych (czy też eksperckich). Demokraci muszą przywrócić wiarę społeczeństwa w demokrację i powstrzymać falę populizmu. Tutaj Krugman i Summers niewątpliwie się zgadzają. Obydwaj w końcu stoją po tej samej stronie politycznego sporu. Jednak Summers uważa, że polityczność ekonomii nie powinna powstrzymywać ekonomistów przed wydawaniem sądów. „Mam prawo mieć obawy o przegrzanie przy najhojniejszym programie stymulacji fiskalnej w historii” – mówi w pewnym momencie.
Debata między Krugmanem i Summersem jest znakiem czasów, w których przyszło nam żyć. O najważniejszym programie antykryzysowym ostatnich dekad dyskutowali ze sobą ekonomiści, których tak naprawdę niewiele różni. Przyznał to sam Summers, który pod koniec debaty stwierdził, że Krugman jest po prostu większym optymistą. Obecnie rzeczywiście coraz trudniej znaleźć ekonomistów, którzy kwestionowaliby potrzebę prowadzenia polityki antycyklicznej przez państwo. Spory nie dotyczą zatem interwencjonizmu państwowego per se, ale skali ingerencji państwa w gospodarkę. Możemy mówić o wyraźnej intelektualnej rewolucji w ekonomii. W latach 80. rządy Margaret Thatcher w Wielkiej Brytanii i Ronalda Reagana w Stanach Zjednoczonych stworzyły polityczny klimat pod rozwój ekonomii neoliberalnej. Wiązało się to z odejściem od powojennej polityki keynesowskiej i promowaniem państwa minimum. Efektem były ponad trzy dekady liberalizacji i deregulacji rynków na całym świecie.
Dziś przyzwolenie na wysokie wydatki publiczne jest bardzo silne, co podkreślają najważniejsze instytucje międzynarodowe takie jak Międzynarodowy Fundusz Walutowy czy Bank Światowy. Pandemia COVID-19 wymusiła na decydentach prowadzenie niekonwencjonalnej polityki gospodarczej. Główna ekonomistka MFW, Gita Gopinath, dyrektorka generalna Banku Światowego, Kristalina Georgieva czy prezes Europejskiego Banku Centralnego, Christine Lagarde zalecały wszystkim państwom drastyczne zwiększenie deficytów budżetowych w celu przeciwdziałania recesji i ratowania przede wszystkim ludzkiego życia. Z kolei na początku marca 2020 roku znana ze swojej jastrzębiej natury Carmen Reinhart (główna ekonomistka Banku Światowego) napisała artykuł o wymownym tytule: Tym razem naprawdę jest inaczej (This Time is Truly Different).
W skrajnych okolicznościach jedynie państwo może pełnić rolę tzw. ubezpieczyciela ostatniej instancji.
Jeżeli miałbym wskazać przyczyny zachodzącej na naszej oczach rewolucji intelektualnej, to skupiłbym się na dwóch czynnikach. Po pierwsze, stoi za nią doświadczenie kolejnych drastycznie różniących się od siebie kryzysów, które skłoniło ekonomistów do przemyślenia priorytetów polityki gospodarczej. W skrajnych okolicznościach jedynie państwo może pełnić rolę tzw. ubezpieczyciela ostatniej instancji. Dodatkowo, wśród ekspertów wyraźnie widać refleksję nad błędami, które popełniono podczas kryzysu zadłużenia w Europie (np. zbyt silna polityka oszczędności narzucona Grecji). Olivier Blanchard, były główny ekonomista Międzynarodowego Funduszu Walutowego przyznał po kryzysie, że mylił się co do skali wymaganych cięć wydatków publicznych.
Świat musi ograniczyć apetyt na oszczędzanie, by wyjść z sekularnej stagnacji
Po drugie, niewątpliwie za zmianę podejścia do prowadzenia polityki gospodarczej odpowiadają także czynniki strukturalne. Gospodarki rozwinięte znajdują się od dekad w stanie sekularnej stagnacji. Pojęcie to powróciło do łask ekonomistów w 2013 roku podczas konferencji MFW, kiedy zaproponował je nie kto inny jak sam Lawrence Summers. Ekonomista próbował wytłumaczyć rachityczny wzrost gospodarek wysoko rozwiniętych niskim poziomem zagregowanego popytu w gospodarce. Osłabione inwestycje oraz konsumpcja utrzymują realny PKB poniżej jego poziomu potencjalnego. Wyjaśnień takiego stanu rzeczy jest kilka – mówi się między innymi o starzeniu się społeczeństw, braku kapitałochłonnych inwestycji czy wzroście polaryzacji politycznej, która zwiększa niepewność i skłonność obywateli do oszczędzania. Wśród niektórych ekonomistów popularne są także hipotezy, które tłumaczą obecny stan rzeczy błędami polityki gospodarczej, w tym polityką niskich stóp procentowych prowadzoną przez banki centralne.
Zjawiskiem, które nieodłącznie towarzyszy sekularnej stagnacji, jest spadek realnych stóp procentowych, nawet do ujemnych poziomów – zarówno na świecie, jak i w krajach OECD. Realna stopa procentowa osiągnęła swój szczyt w 1992 roku i wynosiła 5 proc., a następnie spadła do poziomu 2 proc. tuż przed wybuchem kryzysu finansowego oraz do 0 proc. w okolicach 2012 roku. Niskie stopy procentowe rodzą wyzwania, gdyż w połączeniu ze słabą inflacją mogą wzmacniać utrzymywanie się popytu w gospodarce na niewystarczającym poziomie. Taka zmiana jest niepokojąca, ponieważ ogranicza pole reakcji władz monetarnych na wahania poziomu PKB. Wobec tego, w coraz większym stopniu podkreśla się potrzebę prowadzenia aktywnej polityki fiskalnej, aby pobudzić popyt w gospodarce. Kryzys związany z COVID-19 wyłącznie pogłębia taką potrzebę.
W styczniu 2020 roku Wielka Brytania formalnie opuściła Unię Europejską. Oczekiwane korzyści z brexitu, poza odzyskaniem suwerenności w zakresie kształtowania prawa i zewnętrznych relacji gospodarczych, jednak się nie zmaterializowały. Widoczny jest natomiast spadek wydajności i konkurencyjności brytyjskiej gospodarki, co wpływa także na kondycję rynku pracy.
