Autor: Maciej Pawłowski

Ekspert ds. migracji, gospodarki i polityki państw basenu Morza Śródziemnego

Pandemia obnażyła słabości strukturalne gospodarki Włoch

Rząd Mario Draghiego dąży do zwiększenia konkurencyjności gospodarki i zmniejszenia obciążeń budżetu państwa z tytułu polityki społecznej. Niezachowanie równowagi pomiędzy realizacją obydwu celów może doprowadzić do opuszczenia przez Włochy strefy euro po 2023 r.

Głównym celem polityki gospodarczej powołanego 13 lutego br. rządu Draghiego jest wprowadzenie Włoch na ścieżkę trwałego wzrostu gospodarczego i regularnej redukcji długu publicznego. Obejmując władzę, zapowiadał realizację reform strukturalnych: zmiany w systemie zabezpieczenia społecznego, redukcję biurokracji, poprawę jakości edukacji i szkolnictwa wyższego, usprawnienie pracy sądownictwa i zwiększenie produktywności gospodarki.

Nowy premier deklarował też przywrócenie wzrostu gospodarczego poprzez zwiększenie nakładów na badania i rozwój oraz wykorzystywanie funduszy UE do finansowania inwestycji przynoszących wysoki zwrot. Na liście priorytetów wciąż jest dążenie do zrównoważenia finansów publicznych poprzez redukcję liczby firm otrzymujących pomoc publiczną w związku z kryzysem gospodarczym (odebranie jej firmom będącym w dobrej kondycji finansowej i tym nie rokującym szans na uratowanie) oraz zakończenie subsydiowania zatrudnienia (jego redukcja ma pomóc w uratowaniu firm). Działania rządu mają zapewnić krajowi płynne przejście od okresu antykryzysowej interwencji gospodarczej do powrotu funkcjonowania dyscypliny budżetowej wynikającej z europejskiego paktu stabilności, co ma nastąpić w 2023 r.

Realizacja powyższych celów wymaga zbudowania ponadpartyjnego konsensusu, którego nie był w stanie osiągnąć jego poprzednik Giuseppe Conte. Sprzyjać ma temu struktura rady ministrów. Składa się ona z 8 bezpartyjnych fachowców odpowiedzialnych za najważniejsze z punktu widzenia gospodarki resorty oraz z 15 przedstawicieli różnorodnych partii politycznych: antysystemowego Ruchu 5 Gwiazd, prawicowych Ligi i Forza Italia, lewicowych Partii: Demokratycznej i Articulo 1 oraz liberalnej formacji Italia Viva. Jedyną partią opozycyjną pozostaje konserwatywne i eurosceptyczne ugrupowanie – Bracia z Włoch.

Dotychczas najważniejszym osiągnięciem rządu było doprowadzenie do zatwierdzenia przez Komisję Europejską Krajowego Planu Odbudowy, co nastąpiło 23 czerwca br. Na jego podstawie w latach 2021-2027 Włochy otrzymają unijne wsparcie w wysokości 191 mld euro. Najważniejsze inwestycje w ramach planu odbudowy po pandemii mają dotyczyć: transformacji energetycznej kraju (66,6 mld euro), cyfryzacji (45,5 mld euro), zrównoważonej mobilności (32 mld euro), badań i rozwoju (26,7 mld euro) oraz modernizacji turystyki i kultury (8 mld euro).

Najważniejsze inwestycje w ramach planu odbudowy po pandemii mają dotyczyć: transformacji energetycznej kraju (66,6 mld euro), cyfryzacji (45,5 mld euro), zrównoważonej mobilności (32 mld euro), badań i rozwoju (26,7 mld euro) oraz modernizacji turystyki i kultury (8 mld euro).

Środki te powinny pozwolić na realizację celów polityki energetycznej Włoch, wskazanych w Narodowym Zintegrowanym Planie na rzecz Energii i Klimatu, uchwalonym w styczniu 2020 r. Zakłada on m.in., że do 2030 r. 55 proc. krajowej produkcji energii elektrycznej ma pochodzić ze źródeł odnawialnych, emisja dwutlenku węgla ma zostać obniżona o 56 proc. w sektorze dużych przedsiębiorstw, a do 2050 r. Włochy mają dokonać całkowitej dekarbonizacji gospodarki. Służyć będzie temu m.in. kontynuacja programów zapoczątkowanych przez rządy poprzedniego premiera Giuseppe Conte, czyli dofinansowania w 100 proc. prac budowlanych służących podniesieniu efektywności energetycznej i odporności sejsmicznej budynków oraz dopłat do zakupu samochodów elektrycznych. Działania te mają też za zadanie pobudzenie wzrostu gospodarczego Włoch.

Realizację planów rządu utrudniają jednak niespodziewane problemy energetyczne kraju. Znoszenie ograniczeń dla działalności gospodarczej zwiększyło bowiem popyt na energię elektryczną. Równolegle wyjątkowo niskie temperatury zimą br. doprowadziły do wyczerpania zapasów gazu w UE i tym samym do wzrostu jego cen. W wyniku polityki klimatycznej UE wzrosły też koszty emisji dwutlenku węgla. Wszystkie te czynniki doprowadziły do wzrostu ceny Megawatogodziny prądu na rynku hurtowym we Włoszech z 85 euro w czerwcu do 159 euro we wrześniu.

W celu ograniczenia uciążliwości skutków tych podwyżek dla obywateli i firm rząd zdecydował się na działania interwencyjne zawarte w tzw. dekrecie rachunkowym z 28 września br. Na jego podstawie w ostatnim trymestrze 2021 r. rząd przeznaczy: 1,2 mld euro na wsparcie działań krajowego regulatora energetyki w zakresie obniżenia cen prądu oraz 800 mln euro na dopłatę do kosztów rachunków ponoszonych za energię elektryczną przez gospodarstwa domowe oraz małe i średnie przedsiębiorstwa.

Dodatkowo we wskazanym okresie podatek VAT za gaz został obniżony z 10 proc. i 22 proc. do 5 proc., zawieszono opłaty administracyjne za dystrybucję prądu oraz wprowadzono tymczasowe świadczenia dla gospodarstw domowych złożonych z osób będących w trudnej sytuacji ekonomicznej lub mających zły stan zdrowia. Rozwiązania te mają kosztować budżet państwa łącznie prawie 1,5 mld euro. Połączenie tych działań interwencyjnych ze świadczeniami i ulgami podatkowymi wprowadzonymi podczas pandemii ma skutkować na koniec 2021 r. deficytem budżetowym w wysokości 7,5 proc. PKB.

Włochy podnoszą się po pandemii dzięki Europie

Problemy strukturalne włoskiej gospodarki

Słabości długookresowe gospodarki to niski wzrostu i wysoki dług publiczny. W ciągu ostatnich 13 lat kraj na przemian przechodził z recesji do stagnacji. Załamania gospodarki w latach 2008-2009 i 2012-2013 nie zostały zrekompensowane okresami prosperity. W latach 2010-2019 średnia dynamika wzrostu PKB oscylowała wokół zera. W latach 2008-2019 dług publiczny kraju wzrósł z poziomu 103 proc. PKB do 134,5 proc. PKB. W latach 2012-2019 stopa bezrobocia wynosiła ponad 10 proc. wśród ogółu populacji i ponad 30 proc. wśród osób poniżej 30 roku życia ( w 2014 r. aż 43 proc.).

Jednocześnie ani prowadzona w latach 2011-2018 polityka w kierunku zwiększenia oszczędności, ani realizowana od 2018 r. stymulacja gospodarki poprzez konsumpcję nie rozwiązały głównych problemów strukturalnych kraju. Co prawda działania rządów centroprawicy i centrolewicy polegające na prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych, deregulacji na rynku pracy, podwyżek podatków VAT i akcyzy na benzynę oraz stopniowego podnoszenia wieku emerytalnego do 67 lat przyniosły oszczędności dla budżetu. Jednak zmiany te wywołały zmniejszenie się siły nabywczej gospodarstw domowych, osłabiając konsumpcję i wzrost gospodarczy.

Pandemia i związany z nią lockdown doprowadziły natomiast do największej recesji w gospodarce Włoch od czasów II wojny światowej (spadek PKB o 8,9 proc. w 2020 r.) i wzrostu długu publicznego do 156 proc. PKB.

Z kolei podjęte w latach 2018-2019 działania na rzecz pobudzenia konsumpcji w postaci wprowadzenia świadczenia dla osób najuboższych o nazwie „dochód obywatelski”, umożliwienia wcześniejszego przechodzenia na emeryturę dla osób z długim stażem pracy oraz dofinansowania zakupu samochodów elektrycznych, nie ożywiły gospodarki.

Pandemia i związany z nią lockdown doprowadziły natomiast do największej recesji w gospodarce Włoch od czasów II wojny światowej (spadek PKB o 8,9 proc. w 2020 r.) i wzrostu długu publicznego do 156 proc. PKB. W celu uniknięcia katastrofy społeczno-ekonomicznej państwo zostało zmuszone do subsydiowania zatrudnienia, wsparcia firm zagrożonych upadkiem, wprowadzenia specjalnych świadczeń dla osób zagrożonych ubóstwem oraz dla rodziców zmuszonych do opieki nad dziećmi w wyniku zamknięcia szkół.

Do chwili obecnej nie udało się rozwiązać strukturalnych problemów osłabiających gospodarkę. Pomimo, że Włochy są wciąż jednym z ośmiu najsilniejszych ekonomicznie państw świata, zajmują dopiero 58 miejsce w Rankingu Doing Business. Inwestorów do wejścia na włoski rynek zniechęca niestabilność polityczna (średni czas trwania rządu to 10 miesięcy), nadmierna biurokracja, korupcja i przewlekłość postępowań sądowych m.in. w zakresie egzekucji realizacji umów. Wysokie koszty pracy wpływają negatywnie zarówno na pozyskiwanie inwestorów, jak i na konkurencyjność włoskiego eksportu. Jest to szczególnie istotne, jeśli weźmiemy pod uwagę fakt, że po wstąpieniu do strefy euro Włochy straciły możliwość stosowania ważnego instrumentu zwiększania konkurencyjności eksportu w czasach kryzysu, jakim jest dewaluacja waluty.

W latach 2014-2017, w wyniku wzrostu liczby zagrożonych kredytów (wynikającego ze spadku poziomu życia obywateli wywołanego przez politykę oszczędności) oraz złego zarządzania upadło 7 banków ogólnokrajowych i liczne banki regionalne.

Kondycja sektora finansowego pozostawia także wiele do życzenia. W latach 2014-2017, w wyniku wzrostu liczby zagrożonych kredytów (wynikającego ze spadku poziomu życia obywateli wywołanego przez politykę oszczędności) oraz złego zarządzania upadło 7 banków ogólnokrajowych i liczne banki regionalne. Jednocześnie na wzrost zadłużenia państwa wpływają rosnące wydatki budżetowe z tytułu emerytur. Włochy są bowiem drugim po Japonii najstarszym społeczeństwem na świecie, ze średnią wieku wynoszącą 44 lata. Jednocześnie od 2013 r. kraj silnie ograniczył realizację inwestycji infrastrukturalnych, które mogłyby być naturalnym czynnikiem pobudzania wzrostu gospodarczego.

Włochy dostały historyczną szansę

Pandemia osłabiła istotnie ważne dla wzrostu gospodarczego sektory: turystyczny i handlu. Państwo utraciło w ten sposób znaczne wpływy podatkowe. Deficyt budżetowy w 2020 r. osiągnął poziom 9,5 proc. PKB.

Pierwszy test

Pierwszym sprawdzianem skuteczności koncepcji Draghiego będzie realizacja budżetu państwa na 2022 r. Jego projekt został uchwalony 19 października br. W przeciwieństwie do budżetów z lat 2011-2018 nie jest on skoncentrowany wyłącznie na prostej redukcji wydatków i zwiększaniu dochodów państwa. Zakłada on bowiem również zmniejszenie wpływów podatkowych w celu wygenerowania wzrostu siły nabywczej i możliwości inwestycyjnych klasy średniej. Liczba progów podatku od osób fizycznych ma być zmniejszona z 5 do 3, poprzez likwidację drugiego (27 proc.) i trzeciego (38 proc.) progu, przenosząc jego płatników do progu pierwszego (23 proc.). Wprowadzone mają zostać nowe ulgi podatkowe z tytułu inwestycji zwiększających ekologiczność mieszkań w wysokości 36-90 proc. oraz ulga na zakup sprzętu i oprogramowania komputerowego.

Wobec nieudanych eksperymentów obydwu rządów Conte związanych z pobudzaniem wzrostu gospodarczego przez konsumpcję, obecna ekipa koncentruje się na redukcji świadczeń socjalnych w celu zmniejszenia zadłużenia państwa. Oszczędności ma wygenerować zmiana kryteriów przyznawania dochodu obywatelskiego. Jest to świadczenie wprowadzone w 2019 r. Początkowo miało ono stanowić dochód gwarantowany w wysokości maksymalnie 780 euro dla wszystkich obywateli zarabiających mniej niż ta kwota. Po sporach z Komisją Europejską jego wysokość została zmniejszona do 403 euro. Od nowego roku będzie on wypłacany wyłącznie osobom, które starają się uzyskać zatrudnienie.

Zmianie mają ulec też zasady przechodzenia na emeryturę. Dotychczas suma wieku i stażu pracy potencjalnego emeryta musiała wynieść 100 (np. 60 lat + 40 lat stażu pracy), od nowego roku będzie ona wynosić 102, a od 2023 r. 104.

Rząd przewiduje, że w kolejnych latach deficyt budżetowy i dług publiczny będą maleć dzięki pobudzeniu wzrostu gospodarczego. Służyć temu ma przeznaczenie 15,5 proc. środków w budżecie na inwestycje. Przewiduje się, że w 2022 r. dynamika wzrostu PKB osiągnie poziom 1,2 proc., deficyt budżetowy 4,4 proc. PKB, a dług publiczny 153,5 proc. PKB. W wyniku działań rządu w latach 2023-2024 tempo wzrostu PKB osiągnie poziom 2,3 proc. rocznie, a deficyt budżetowy 1,2 proc. PKB. Dług publiczny do 2024 r. ma zmniejszyć się do 146 proc. PKB.

Ryzyka

Polityka gospodarcza rządu Draghiego daje nadzieję na wyjście kraju z kryzysu gospodarczego. Obniżenie obciążeń finansowych dla klasy średniej najprawdopodobniej pobudzi konsumpcję i być może też częściowo inwestycje. Rozbudowa infrastruktury energetycznej stworzy nowe miejsca pracy i wygeneruje wyższy wzrost gospodarczy. Z kolei zaostrzenie kryteriów uprawniających do przechodzenia na emeryturę i uzyskiwania świadczeń socjalnych oraz odchodzenie od świadczeń tymczasowych stworzonych na potrzeby pandemii i subsydiowania zatrudnienia powinny doprowadzić do zmniejszenia wydatków budżetu państwa.

Jeśli reformy nie będą ze sobą właściwie zsynchronizowane, koszty społeczne mogą okazać się zbyt duże. Wzrosnąć może wtedy bezrobocie i zmniejszyć się konsumpcja, Zagrożeniem dla realizacji polityki rządu są negatywne konsekwencje transformacji energetycznej w postaci wzrostu cen energii elektrycznej.

Jednak jeśli te procesy nie będą ze sobą właściwie zsynchronizowane, koszty społeczne reform mogą okazać się zbyt duże, by można było je kontynuować. Wzrosnąć może wtedy bezrobocie i zmniejszyć się konsumpcja, prowadząc do podobnych rezultatów, jakie przyniosła polityka oszczędności realizowana w latach 2011-2018. Jednocześnie zagrożeniem dla realizacji polityki rządu są negatywne konsekwencje transformacji energetycznej w postaci wzrostu cen energii elektrycznej. Jeżeli tendencja ta okaże się stała – społeczeństwo zacznie domagać się wprowadzenia nowych rozwiązań z zakresu zabezpieczenia społecznego, a wydatki państwa wzrosną.

Jeżeli pozytywne skutki przewidywane przez rząd pojawią się znacząco później niż koszty ponoszone z ich tytułu, zacznie on sukcesywnie tracić poparcie większości parlamentarnej. Pierwszym ugrupowaniem, które może przejść do opozycji jest Liga, która na poziomie regionalnym współpracuje z Braćmi z Włoch. W przypadku przedłużania się kryzysu gospodarczego, ugrupowania te mogą przejąć władzę w kraju w wyniku wyborów w 2023 r. Wówczas, jeśli podejmą się one realizacji swojego programu, Włochy mogą rozpocząć proces wychodzenia ze strefy euro, a być może nawet z Unii Europejskiej, co będzie mieć negatywne konsekwencje nie tylko dla gospodarek europejskich, ale również dla Polski.

Otwarta licencja


Tagi


Artykuły powiązane

Włochy dostały historyczną szansę

Kategoria: Analizy
Włochy weszły w kryzys COVID-19 w złym stanie. Dług publiczny na poziomie blisko 135 proc. PKB uniemożliwił próby rozruszania gospodarki. Wierzyciele domagali się cięć budżetowych, ale teoria, że oszczędności mogą być jedynym remedium na problemy gospodarcze, okazała się iluzją.
Włochy dostały historyczną szansę

Rosja lubi bić (anty)rekordy

Kategoria: Analizy
Rosja, przy dużej zależności gospodarki od cen ropy naftowej, nigdy nie imponowała tempem wzrostu gospodarczego, nawet w okresie dobrej koniunktury i wysokiego poziomu cen na światowym rynku węglowodorów.
Rosja lubi bić (anty)rekordy

Pandemia nie musi zburzyć Zielonego Ładu

Kategoria: Analizy
Podczas gdy przedsiębiorstwa walczą o przetrwanie, mnożą się apele, aby konstruując pakiety stymulacyjne nie zaprzepaścić walki o ochronę klimatu. Cele gospodarcze i ekologiczne da się pogodzić. Zwłaszcza, że zmiany klimatu są, obok pandemii, największym zagrożeniem dla światowej gospodarki.
Pandemia nie musi zburzyć Zielonego Ładu