Becker, Posner: Rozmiary budżetówki nie mają wpływu na sytuację finansową kraju

Kilka światowych wydarzeń dotyczących pracowników sektora państwowego zwróciło uwagę ekonomistów i komentatorów na kwestię rozmiarów i efektywności budżetówki w różnych krajach świata. Grecja w ustawie budżetowej na 2012 rok założyła likwidację 30 tysięcy etatów państwowych (najpierw w ciągu roku przesunięcie ludzi do „rezerwy pracowniczej”, potem rozwiązanie umów). Portugalia już wcześniej zapowiedziała 40 tysięcy zwolnień do 2014 roku (po 10 tysięcy każdego roku). W 2011 roku cięła Polska – najpierw zamroziła płace w tym sektorze, potem wypowiadała umowy m.in. urzędnikom (np. w Ministerstwie Spraw Zagranicznych). Stany Zjednoczone, których droga wychodzenia z kryzysu od początku 2008 roku jest inna, niż droga europejska, idą w innym kierunku. W projekcie ustawy American Jobs Act, mającej pobudzić amerykański rynek pracy, Barack Obama zapewnia miastom i stanom pomoc, która pozwoli im zachować etaty ich pracowników. Obama chce do minimum ograniczyć konieczność cięć w budżetówce.

Kto ma rację? Gruntownie rozważają to na swoim blogu profesorowie szkoły chicagowskiej, noblista Gary Becker i Richard Posner, kandydat do tegorocznego Nobla.

„Much of the concern with government deficits in countries as unlike as the United States and Greece focuses on public employees, viewed as overpaid parasites who, being paid by the government, contribute directly to the public debt. And there are indeed good economic reasons to expect the public sector to be less efficient than the private sector”.

Richard Posner zauważa, że sektor budżetowy stanowi dziś bardzo istotny temat rozważań w krajach, których gospodarki i położenie różni się ze sobą tak mocno, jak USA I Grecja. Perspektywa patrzenia przez pryzmat wysokich deficytów sprawia, że pracowników tego sektora traktuje się jak wysoko opłacanych pasożytów, którzy bezpośrednio odpowiedzialni są za publiczne zadłużenie. I rzeczywiście, istnieją ekonomiczne powody, dla których można oczekiwać, iż pracownicy ci są mniej wydajni niż kadra sektora prywatnego.

Trochę łagodniejszy jest Gary Becker. Noblista uważa, że publiczne oko dość niesprawiedliwie skupia się dziś na budżetówce:

„Public employees in Greece, Italy, in state and local governments of the United States, and government workers elswhere are in the news in recent months not so much because of links to productivity, but rather because of connections to fiscal difficulties”.

Według Beckera to nie produktywność tych pracowników jest przyczyną, dla której rządy i analitycy im się przyglądają, a po prostu deficyty fiskalne większości krajów.

Zarówno Becker jak i Posner wskazują, że zawsze w czasach wolniejszego rozwoju gospodarczego krajów oraz rosnących długów, sfera budżetowa staje się kulą u nogi rządów. Przyczyniają się do tego nawet nie rozmiary czy wartość wynagrodzeń tych pracowników, ale szczególnego rodzaju kontrakty, które zawierają oraz fakt, że ich interesy w mocniejszy niż w sektorze prywatnym sposób są chronione np. przez przynależność do związków zawodowych, czy też np. regulacje dot. zatrudnienia w służbie cywilnej:

“Both employment and wage adjustments are much harder for governments in difficult fiscal situation. Many of their employees are protected from being laid off by union contracts and civil service rights. It is also usually extremely difficult to cut their earnings, again partly due to restriction imposed by unions and government rulet”.

“Government workers also take many of their benefits in the form of early retirements and generous health benefits and incomes after retirements. These inflate current government spending when many past employees are receiving retirement benefits” – pisze Becker.

Istotne w przypadku realnych kosztów utrzymywania pracowników budżetowych są ich wynagrodzenia pozapłacowe. Fakt, że wcześnie odchodzą na emeryturę, mają dobre kosztowne pakiety ubezpieczeń zdrowotnych itd. Nawet jeśli tych pracowników fizycznie już nie ma, wydatki publiczne wciąż są na nich realizowane.

Decyzje o ograniczaniu zatrudnienia w sektorze publicznym są bardzo trudne, z uwagi na koszty polityczne, które poniosą rządy, prowadzące zwolnienia lub cięcia wynagrodzeń. Becker i Posner zwracają uwagę, że sfera budżetowa, choć w różnych krajach różni się rozmiarami, odgrywa niezwykle istotną rolę w wyborach. To ludzie, którzy oddają swoje głosy wyborcze.

Becker, Posner: Rozmiary budżetówki nie mają wpływu na sytuację finansową kraju

Profesor Posner przeprowadził ciekawe badanie, którego wynikiem jest konstatacja, iż nie ma żadnego dowodu na to, by istniała mocna relacja pomiędzy wynikami finansowymi i kondycją danego kraju a liczbą pracowników sektora budżetowego

Posner wziął pod lupę 27 krajów świata, które mają duże kapitalistyczne, porównywalne jeśli chodzi o charakterystykę, choć różne jeśli chodzi o wielkość gospodarki. Do swojego badania włączył między innymi Stany Zjednoczone, Kanadę, Austrię, Nową Zelandię, Japonię, Tajwan, Singapur, Izrael, kraje Zachodniej, Północnej, Centralnej i Południowej Europy oraz Polskę. W tych gospodarkach procent pracowników budżetówki w stosunku do ogółu siły roboczej w kraju waha się od 6,35% (Singapur) do 33,87% (Szwecja). Państwa, które mają najmniejszy odsetek pracowników sektora publicznego to oczywiście kraje azjatyckie: Japonia, Singapur, Tajwan. Najwięcej mają ich kraje skandynawskie: Szwecja, Dania (32,3%) i Norwegia (29,25%), dalej są Węgry. Powyżej 20 procent pracowników budżetówki mają też Grecja (22,3), Polska i Kanada.

Z grupy ośmiu krajów o najwyższym odsetku pracowników sektora publicznego, najmniejszy ma Grecja, mimo, że to jej pracownicy pójdą w najbliższym czasie tłumnie pod nóż. Do krajów, które w sferze budżetowej zatrudniają poniżej 20 procent ogółu siły roboczej, a powyżej 10 procent należą: Stany Zjednoczone (16,42%), Izrael, Francja, Hiszpania, Portugalia, Włochy. W Europie najwęższą strefę budżetową mają Holandia i Austria.

Jeśli chodzi natomiast chodzi o PKB per capita, to waha się od wśród badanych krajów 17,537 dolarów w Polsce do 53 748 dolarów w Norwegii. Norwegia jest oczywiście krajem szczególnym z uwagi na małą populację i przemysł surowcowy (przez to jest krajem wyjątkowo bogatym), jednak czytając dane, które przytacza Posner nie da się nie zauważyć, iż kraje o wysokim odsetku pracowników zatrudnionych w sektorze publicznych mają często – jak w przypadku krajów skandynawskich (Norwegia, Szwecja, Dania) wysokie PKB per capita. Z drugiej jednak strony Singapur, który ma najskromniejszą budżetówkę wśród badanych państw, ma wśród nich drugi największy PKB:

„Regression analysis reveals no systematic correlation between percentage of public employees and per capita GDP, except that the Scandinavian countries as a group exhibit a statistically significant prositive correlation between those who variables, if the Asian countries are treated as a separate variable – Singapore has the second hightest GDP per capita after Norway, yet the lowest percentage of public employees”.

Posner konstatuje:

“The upshot is that there does not appear to be a relation between a country’s prosperity and the number of public employees it has”. To, jak radzi sobie kraj, nie jest uzależnione od rozmiarów budżetówki.

Chicagowski naukowiec dodaje też że wielkość sfery budżetowej nie jest uzależniona od wielkości populacji danego społeczeństwa.

“It does seem significant, though, that the Scandinavian countries should be as prosperous as they are despite having such a high percentage of public workers, and it is equally striking that the East Asian countries should be so prosperous despite having such a small percentage of public workers. Perhaps the relation between a nation’s economy and the percentage of its public workers is determined by a political and social culture that determines what tasks are assigned to government, what incentives and constraints are placed on public workers, and who is attracted to public service”.

Pracownicy mniej efektywni

Pomimo tezy, którą przedstawia Posner, zarówno on, jak i profesor Gary Becker uważają, że cięcia budżetówki, zwłaszcza w czasach kryzysu, mogą być uzasadnione z uwagi na mniejszą efektywność tych pracowników stosunku do efektywności pracowników sektora publicznego. Choć blogosfera nie dostarcza interesujących pomiarów tych efektywności, można wyłuskać pewne informacje z badań dostarczanych przez np. amerykańskie biura analiz. Grafika nr 2 załączona pod tekstem pokazuje np. że choć pracownicy sfery budżetowej zarabiają więcej, ich tydzień pracy jest krótszy – pracują mniej godzin.

Profesor Posner na swoim blogu wymienia cztery powody, dla których pracowników publicznych uważa się za mniej produktywnych: po pierwsze nie istnieje w ich środowisku pracy bodziec motywacyjny, po drugie agencje państwowe zwykle są monopolami, po trzecie pracownicy publiczni są jednocześnie wyborcami i po czwarte: publiczni pracodawcy chętnie wynagradzają pracowników szerokimi świadczeniami pozapłacowymi (świadczenia emerytalne itd.) z uwagi na fakt, iż wypłacanie im wysokich pensji spotyka się ze społecznym sprzeciwem. Posner pisze:

„The principal reasons are four: the incentive provided by the profit motive is absent; public agencies tend to be monopolies; public employees are voters, public employers tend to substitute nonpecuniary for pecuniary emoluments such as tenere and generous retirement benefits, because the public notices and reacts adversely to high government salaries”

Gary Becker dodaje, że efektywność budżetówki związana jest też z okresem zatrudnienia tych ludzi:

„Government workers in countries like Greece and Italy frequently retire in their fifties after only 20 or 25 years of government employment, while private sector employees are more likely to work into their sixties”.

Z danych wynika, że zwłaszcza w krajach Europy, takich jak Grecja i Włochy w sektorze publicznym na emerytury przechodzi się często ok. 50 roku życia, podczas gdy w prywatnym około 60 roku życia.

Do rozważań o efektywności warto też – zdaniem ekonomistów – włączyć zagadnienia uregulowań prawnych i kultury politycznej danego kraju. Regulacje dot. służby cywilnej, rozmiary korupcji w państwie itd. są istotne w tym względzie. Posner zauważa, że gdy mierzymy efektywność pracowników sfery budżetowej, powinniśmy określić wewnątrz tej sfery badaną grupę – czy chodzi o nauczycieli, kontrolerów lotniczych, pracowników służby zdrowia, czy może o krewnych polityków, pełniących funkcję w spółkach skarbu państwa lub korzystających z państwowych licencji. To zagadnienie z pewnością powinien rozważyć w związku z planowaną ofensywą oszczędnościową, rząd Grecji:

„The critical omitted variable may be the jobs the public employees do. Are they teachers? Bank examiners? Revenue agents? Food and drug inspectors? Air traffic controlers? Police officers? Medical workers? Or are they railroad workers or the  employees of business enterprises owed by the government, politicians’ relatives, licensing officials taking bribes from small business, or beneficiaries of a spoils system of public employment?”.

Przeciętna pensja i świadczenia pracownicze w sektorze publicznym i sektorze prywatnym w 2009 roku w USA (w dol.)

Koszty pracodawców (w dol.) przeliczane na stawkę godzinową pracownika w sektorze publicznym (z lewej) i prywatnym (z prawej)

Udział pracowników z wyższym wykształceniem (z lewej) oraz z wykształceniem na poziomie college’u (z prawej) w administracji państwowej, lokalnej oraz w sektorze prywatnym

Odsetek pracowników należących do związków zawodowych w sektorze publicznym (z lewej) i w sektorze prywatnym (z prawej)

Odsetek pracowników odchodzących na własne życzenie (z lewej) oraz zwalnianych (z prawej) w sektorze prywatnym i publicznym w latach 2001 – 2010.

Opracowała Katarzyna Kozłowska