Nie trzeba zmieniać prawa zamówień publicznych, zmienić trzeba obyczaje

Niższa cena przesądza o wygraniu przetargu w trybie zamówienia publicznego. Nawet wtedy, gdy tanie wykonanie wcale nie oznacza dobrej jakości i niższych kosztów eksploatacji. Potrzeba było przypadku firmy Covec, która zaoferowała bardzo niską cenę, a potem nie wywiązywała się z umowy, by na serio zacząć dyskutować o zamówieniach publicznych.
Nie trzeba zmieniać prawa zamówień publicznych, zmienić trzeba obyczaje

(CC BY-SA dougtone)

Chiński Covec nie wywiązał się z umowy budowy dwóch fragmentów autostrady A2. Wśród argumentów towarzyszących zejściu firmy z budowy pojawiła się kwestia „rażąco niskiej ceny”. Witold Jarzyński, ekspert Forum Obywatelskiego Rozwoju, przekonuje jednak, że zjawisko rażąco niskich cen w rzeczywistości występuje rzadko. Zdaniem Jarzyńskiego takie sytuacje zdarzają się rzadko, gdyż firma, która stosuje tę strategię sama najwięcej traci. Z drugiej strony można rozumieć dlaczego takie oskarżenia są wysuwane. Dla przegranego oferenta każdy zwycięzca w przetargu może jawić się jako stosujący „rażąco niską cenę”.

Dlaczego stosowanie rażąco niskich cen jest w ogóle zakazane? Chodzi o ochronę konkurencji i interesów konsumentów w długim terminie. Przypuśćmy, że na jakimś rynku są trzy przedsiębiorstwa, Firma A ma 100 mln kapitału, firmy B i C po 10 mln. Krańcowy koszt wyświadczenia pewnej usługi jest dla nich wszystkich ten sam. Przedsiębiorstwo A w przetargu zgłasza cenę niższą niż krańcowy koszt. Samo na tym traci, ale tracą też jego konkurenci (dalej ponoszą koszty stałe itp.), co doprowadzi je do bankructwa szybciej niż gracza dominującego. A wtedy większa firma zdobędzie z czasem pozycję monopolisty.

Gdzie naprawdę leży problem z najniższą ceną w przetargach publicznych? Eksperci wskazują, że wybieranie najtańszych ofert koniec końców czasami okazuje się nieekonomiczne. Drogi się rozsypują po kilku zimach, oprogramowanie nie działa jak należy, jednorazowe rękawiczki dla lekarzy powodują uczulenie itp. Jednakże cena w coraz większej liczbie przypadków jest jedynym kryterium rozstrzygania przetargów na zamówienia publiczne. Według Jarzyńskiego rozwiązaniem jest poszerzenie możliwości zaskarżania decyzji o wynikach przetargów do sądów oraz możliwość wypłacania wykonawcom premii do upływie kilku lat, jeśli dostarczony produkt spełni wszystkie oczekiwania.

Wydaje się jednak, że problem z zamówieniami publicznymi nie wynika z niedoskonałych reguł formalnych czyli przepisów prawa, ale nieformalnych – utartych praktyk postępowania i funkcjonowania instytucji.

W analizie FOR czytamy:

„W 2004 roku jedynie 29 proc. przetargów publicznych było rozstrzyganych tylko w oparciu o kryterium ceny. Dzisiaj w 9 na 10 przetargach cena jest jedynym kryterium wyboru oferty. Znaczący skok zastosowania tego kryterium zanotowaliśmy po wejściu Polski w struktury Unii Europejskiej, kiedy to zwiększyła się ilość wydawanych pieniędzy za pośrednictwem systemu zamówień publicznych, co skutkowało również bardziej szczegółowymi i częstymi kontrolami. Urzędnicy zaczęli więc coraz częściej stosować obiektywne, przejrzyste a co za tym idzie i bezpieczne kryterium ceny”.

Szczególny nacisk warto położyć na słowo „bezpieczny”. W pełni obiektywnie można porównać tylko cenę. Porównanie jakości czy efektywności jest dużo trudniejsze zwłaszcza, że zależy ona nie tylko od cech nabywanego produktu, ale także jego „kompatybilności” z potrzebami zamawiającego. Tu otwiera się pole do uznaniowości, która jednak jest nieunikniona. W pewnych warunkach niewiele droższe narzędzie może być znacznie wygodniejsze niż produkt tańszy, na przykład. Ktoś musi to ocenić, podjąć decyzję i ponieść ich konsekwencje.

I tu być może leży najważniejsza przyczyna częstego niezadowolenia z tego jak wydawane są publiczne pieniądze. Nie jest to wina złej ustawy. Prawo o zamówieniach publicznych nakazuje wybieranie oferty najkorzystniejszej, co jednak nie oznacza koniecznie najtańszej. Pod uwagę mogą (ale nie muszą) być wzięte inne kryteria takie jak jakość, funkcjonalność, koszty eksploatacji. Najczęściej nie są brane. Dlaczego?

Według Arkadiusza Szyszkowskiego, eksperta w zakresie prawa zamówień publicznych, jedną z zasadniczych przyczyn jest bardzo rozbieżne podejście licznych instytucji kontrolujących (Najwyższej Izby Kontroli, Urzędu Zamówień Publicznych, Regionalnych Izb Obrachunkowych) i sądów do podobnych przypadków. Praktyka pokazuje, że stosowanie kryteriów pozacenowych, a zwłaszcza nadanie im dużej wagi, automatycznie wzbudza podejrzliwość kontrolujących.

W takich warunkach trudno efektywnie pracować. Janusz Niemcewicz, sędzia Sądu Najwyższego i były wiceminister sprawiedliwości w opublikowanym w Obserwatorze Finansowym wywiadzie zauważa, że strach jest istotnym motywem paraliżującym działania urzędników.

„Urzędnik się tego [zastosowania ogólnych przepisów prawa do nietypowej sytuacji-przyp. KN] nie podejmuje obawiając się, że jego interpretacja nie zostanie zaaprobowana przez przełożonych”.

Najlepsi ekonomiści i trenerzy uważają, że przełamanie strachu, podejmowanie ryzyka są nieodzownymi warunkami rozwoju, zarówno w sensie gospodarczym, jak i osobistym. To jest jednak trudne.

Seth Godin, jeden z najbardziej znanych blogerów biznesowych na świecie pisze:

„Ćwiczymy pracowników, aby zwracali się do swoich szefów w pewien sposób: dowiedz się czego on oczekuje, zrób to, ale tylko ledwo, ledwo, bo są inne rzeczy na głowie. Wyczuj jak to zrobić dokładnie zgodnie z oczekiwaniami szefa, jak najmniej się przy tym wysilając i jak najmniej narażając się na ryzyko porażki i jesteś <dobrym pracownikiem>.

Takie minimalistyczne podejście wynika z instynktu samozachowawczego. Ludzie myślą, że jeśli zostanie podniesiona poprzeczka, szef będzie wymagał jeszcze więcej. A jeśli ktoś przejawia inicjatywę, może ponieść porażkę i w konsekwencji dostać reprymendę lub utracić pracę”.

Nie ma się jednak co dziwić konformistycznemu minimalizowaniu ryzyka, gdy praktyka wskazuje, że pochwały są znacznie rzadsze niż reprymendy, a do stracenia jest więcej niż do wygrania. I temu, że organizujący zamówienie publiczne dostają więcej negatywnych informacji zwrotnych niż pozytywnych też nie ma się co dziwić.

Modus operandi procesu zamówień publicznych w Polsce nie często buduje zaufania między stronami. I tak na przykład zamawiający, przed rozpoczęciem właściwej procedury, ma obowiązek ustalić kwotę jaką powinien przeznaczyć na sfinansowanie zamówienia (tę kwotę podaje się na chwilę przed otworzeniem ofert). Zatem wstępnie indaguje kilku przedsiębiorców o cenę danego produktu zaznaczając, że odpowiedź nie będzie traktowana jak oferta.

Niezorientowani w meandrach przepisów przedsiębiorcy mają często poczucie, że to jest „próba zdobycia podkładki do przetargu, który ma wygrać ktoś inny”. W ten sposób procedura, która z założenia ma budować zaufanie do instytucji państwa podtrzymuje przekonanie, że owo państwo jest głęboko skorumpowane. W tej sytuacji i biorąc pod uwagę, że rozczarowanych oferentów jest zwykle więcej niż wygranych, najbardziej prawdopodobny odzew jaki może za swoją pracę dostać urzędnik rozstrzygający przetarg to odwołanie do Krajowej Izby Odwoławczej lub sądu. Przedsiębiorcy zaś mają poczucie, że jedyną drogą obrony swoich interesów jest droga sądowa. Spirala braku zaufania nakręca się.

Nowelizacja ustawy problemu tego nie rozwiąże. Ponadto, jak wskazuje Szyszkowski, nawet na gruncie obecnego prawa zamówień publicznych istnieje możliwość wypłacenia części wynagrodzenia po kilku latach w formie „bonusa” za dobre wykonanie zlecenia. Jest to dosyć skomplikowane prawnie, ale możliwe przy spełnieniu pewnych warunków. Nowelizacja ustawy nie jest więc potrzebna.

(CC BY-SA dougtone)

Otwarta licencja


Tagi


Artykuły powiązane

Koszty biurokracji można zmniejszyć

Kategoria: Analizy
Biurokracja jest jak pyton królewski: wołu nie zadusi, ale może go przestraszyć. Ofiar dusicieli nikt nie liczy, ale to jasne, że są, bo inaczej węże padłyby i zniknęły. Reguła jest przy tym taka, że im mniejszy stwór, tym bardziej mieć się musi przed biurokracją na baczności.
Koszty biurokracji można zmniejszyć

Pandemia może zmienić "Big Pharmę” na dobre

Kategoria: Analizy
Pandemia koronawirusa ujawniła w sposób wyraźny różne słabości branży farmaceutycznej, ale – dzięki pandemii – być może pojawiła się szansa na uzdrowienie sektora.
Pandemia może zmienić 'Big Pharmę” na dobre