Doktor nauk ekonomicznych, politolog. Doradca ekonomiczny w Departamencie Zagranicznym NBP
(©Envato)
Globalizacja i narastający kryzys klimatyczny, a ostatnio także pandemia COVID-19, dobitnie pokazały, jak bardzo w pierwszych dwóch dekadach XXI w. zmienił się globalny porządek międzynarodowy i relacje między państwami o różnym poziomie rozwoju. Dawny podział na kraje rozwinięte i rozwijające się odchodzi do przeszłości, za to coraz częściej dają o sobie znać problemy globalne wymagające współdziałania wszystkich krajów, niezależnie od ich dochodów. Społeczeństwa klasyfikowane przez lata jako wysoko rozwinięte są konfrontowane z problemami znanymi dotychczas jedynie z uboższych regionów świata. Z kolei niektóre kraje tzw. Globalnego Południa, z Chinami na czele, grają już w pierwszej lidze światowych gospodarek, pomagają sobie nawzajem w rozwoju, tworzą nowe instytucje współpracy międzynarodowej i często nie gorzej niż państwa najbogatsze radzą sobie z wyzwaniami.
Kształtujący się nowy porządek globalny i nowa architektura rozwojowa z konieczności niejako będą musiały uwzględnić kwestię globalnych dóbr publicznych (ang. Global Public Goods – GPGs), ich dostarczania i finansowania. Koncepcja „dóbr publicznych” została po raz pierwszy sformułowana w latach 50. XX w. przez amerykańskiego ekonomistę i noblistę Paula Samuelsona. Rosnące współzależności sprawiły, że dobra te uległy umiędzynarodowieniu na skalę regionalną lub wręcz globalizacji, co jest sprzeczne z fragmentarycznym charakterem porządku międzynarodowego zdominowanego przez państwa narodowe.
Zgodnie z dość powszechną definicją globalne dobra publiczne to dobra dostępne dla wszystkich mieszkańców Ziemi, niezależnie od tego, czy płacą za nie, czy nie. Jednocześnie są takie, których zużycie przez jedną osobę nie ogranicza możliwości korzystania z nich przez innych ludzi. Kluczowe w opracowaniu koncepcji „globalnych” dóbr publicznych okazały się badania pod kierunkiem Inge Kaul w 1999 r. Do globalnych dóbr publicznych zalicza się m.in. pokój, bezpieczeństwo, zdrowie, czyste środowisko naturalne, korzystny klimat, morza i oceany, różnorodność biologiczną, warstwę ozonową, otwarty i niedyskryminacyjny system handlu międzynarodowego, a ostatnio także np. internet czy globalne zasoby wiedzy. Wiele z tych dóbr to dobra powstałe bez udziału człowieka (ang. natural global commons).
Koncepcja „dóbr publicznych” została po raz pierwszy sformułowana w latach 50. XX w. przez amerykańskiego ekonomistę i noblistę Paula Samuelsona.
Przyjęcie w 2015 r. Agendy 2030 i Celów Zrównoważonego Rozwoju (ang. Sustainable Development Goals – SDGs) wprowadziło globalne dobra publiczne do agendy współpracy międzynarodowej. Cele te w dużym stopniu opierają się na koncepcji globalnych dóbr publicznych lub wręcz stanowią ich przełożenie na zadania do realizacji w konkretnym terminie. Mają jednocześnie charakter uniwersalny i nie dotyczą – jak Milenijne Cele Rozwoju z 2000 r. – jedynie krajów rozwijających się. Realizacja SDGs do 2030 r. – tak jak zapewnienie globalnych dóbr publicznych – zależy od uczestnictwa i zaangażowania wszystkich państw świata, choć oczywiście nie w jednakowym stopniu.
Uzgodnienie SDGs nie rozwiązało jednak problemów związanych z finansowaniem i dostarczaniem globalnych dóbr publicznych. Finansowanie odbywa się przede wszystkim na poziomie państw narodowych, co oznacza niemal całkowitą dowolność, jeśli chodzi o ich poziom zaangażowania. Finansowanie GPGs ma często charakter wybiórczy i pośredni – poszczególne państwa finansują przede wszystkim te działania, które są istotne z punktu widzenia ich sytuacji wewnętrznej i problemów danego społeczeństwa lub klasy politycznej. I tak np. inwestowanie w czyste powietrze podyktowane jest nie tyle chęcią przyczynienia się do poprawy sytuacji globalnej, ile dążeniem do ograniczenia negatywnych konsekwencji zanieczyszczenia atmosfery dla własnego społeczeństwa. Jednocześnie na poziomie globalnym państwa często nie są zgodne co do tego, jakie GPGs powinny być finansowane w pierwszej kolejności i dlaczego. Ponadto pojawia się problem „pasażerów na gapę”, czyli konsumowania dóbr zarówno przez płacących, jak i niepłacących za korzystanie z nich, o czy pisał Dominik Kopiński w 2017 r.
Realizacja SDGs do 2030 r. zależy od uczestnictwa i zaangażowania wszystkich państw świata, choć oczywiście nie w jednakowym stopniu.
Globalne dobra publiczne są też w znacznym stopniu finansowane z funduszy przeznaczonych na oficjalną pomoc rozwojową (ang. Official Development Aid –ODA) dla krajów uboższych. Te środki i tak stanowią niewielką pozycję w budżecie dużych i bogatych państw. Jest to do pewnego stopnia pochodna pokutującego przez lata w krajach bogatych przekonania, że problemy uważane dziś za globalne (ubóstwo, niedorozwój, zatrucie środowiska naturalnego, epidemie itp.) to immanentna cecha krajów biednych, naturalnych biorców pomocy międzynarodowej. Dziś, zwłaszcza w obliczu kryzysu klimatycznego i pandemii COVID-19, to przekonanie nie ma oparcia w rzeczywistości. Skutkiem finansowania potrzeb globalnych (państw biednych i bogatych) oraz pomocy dla krajów o niższym poziomie rozwoju z jednej ograniczonej puli środków finansowych jest zarówno deficyt globalnych dóbr publicznych, jak też permanentne problemy z finansowaniem rozwoju krajów najbiedniejszych.
Jedną z prób modernizacji systemu finansowania rozwoju, uwzgledniającą konieczność zwiększania podaży globalnych dóbr publicznych, jest koncepcja tzw. globalnych inwestycji publicznych (ang. Global Public Investments – GPIs) zaprezentowana w raporcie Joep Lange Institute napisanym przez Jonathana Glennie’a, pt. „Global Public Investment. Five paradigm shifts for a new era of aid” (“Globalne inwestycje publiczne. 5 zmian paradygmatów dla nowego okresu pomocowego” – tłum. red.). Zgodnie z nią GPIs to finanse publiczne przekazywane za granicę o charakterze ulgowym (koncesyjnym), mające na celu wspieranie realizacji SDGs i obejmujące oficjalną pomoc rozwojową oraz tzw. współpracę południe – południe (ang. South-South Cooperation). Krótko mówiąc, są to także transfery (środków finansowych, ale też doświadczeń i wiedzy) pomiędzy samymi krajami rozwijającymi się. O ile koncepcja nie jest rewolucyjna, o tyle proponowane w raporcie zmiany w systemie międzynarodowej współpracy na rzecz rozwoju wychodzą naprzeciw potrzebie poradzenia sobie z globalnym „złem” publicznym i adekwatnego do potrzeb dostarczania GPGs. Autor raportu proponuje przesunięcie akcentów:
• z redukcji ubóstwa na redukcję nierówności: GPIs mają w pierwszej kolejności przyczyniać się do ograniczania nierówności pomiędzy i w ramach poszczególnych krajów oraz regionów, m.in. poprzez finansowanie kluczowych projektów inwestycyjnych.
• z ilości na jakość: GPIs mają obejmować wiele powiązanych ze sobą instrumentów finansowych oraz pomoc ekspercką, nieograniczonych czasowo (jak tradycyjna pomoc rozwojowa, która często ustaje w momencie tzw. „graduacji”, czyli przekroczenia przez dany kraj określonego progu PKB per capita), przyciągając zarazem inne środki rozwojowe oraz fundusze prywatne.
• z transferów północ – południe na transfery o charakterze uniwersalnym: GPIs mają być dostępne dla wszystkich krajów (a więc bogatych, średniozamożnych i biednych), partycypujących w finansowaniu na miarę ich możliwości oraz korzystających zgodnie z ich potrzebami.
• z zamkniętej na odpowiedzialną i przejrzystą formę zarządzania: GPIs powinny być zarządzane w sposób bardziej demokratyczny, poprzez system instytucji lepiej dostosowany do realiów współczesnego świata, przy większym udziale krajów uboższych i społeczeństwa obywatelskiego.
• z dobroczynności na inwestycje: koncepcji GPIs towarzyszyć ma zmiana języka. Chodzi już nie tyle o pomoc i dobroczynność, ile o inwestycje przynoszące zyski, nie zawsze o charakterze finansowym, ale przyczyniające się do stabilniejszego, czystszego, bezpieczniejszego i ogólnie lepszego świata.
Zwolennicy koncepcji GPIs uważają, że pełne wdrożenie tej wizji przyniosłoby szereg korzyści: umocnienie globalnej solidarności i dzielonej odpowiedzialności, upodmiotowienie krajów rozwijających się, zwiększenie przewidywalności i skuteczności wykorzystania funduszy rozwojowych oraz demokratyzacja współpracy międzynarodowej. Stanowiłoby też milowy krok w kierunku zapewnienia odpowiedniego finansowania GPGs.
Dostarczanie dóbr publicznych w skali globalnej wiąże się z ograniczeniami praktycznymi. Jak piszą F. Sagasti i K. Bezanson potrzebna jest m.in. wiedza na ich temat i świadomość potrzeby podjęcia skoordynowanych działań społeczności międzynarodowej. Konieczne są ramy prawne (konwencje czy traktaty) dotyczące danego dobra publicznego, a także system instytucji międzynarodowych zajmujących się monitorowaniem, analizowaniem i egzekwowaniem uzgodnień pomiędzy poszczególnymi państwami. Warunki te wciąż nie są spełnione w odniesieniu do większości globalnych dóbr publicznych. Oczywiście pewne elementy systemu funkcjonują w wybranych obszarach, np. w negocjacjach klimatycznych, w których jedną z podstawowych zasad jest zasada „wspólnej, ale zróżnicowanej odpowiedzialności”. Jednocześnie trudności, jakie pojawiają się w trakcie tych negocjacji pokazują wyzwania, które stoją na drodze do uniwersalnego systemu zapewniającego efektywne i adekwatne do potrzeb dostarczanie wszystkich globalnych dóbr publicznych.
Podstawową przeszkodą w skutecznym oraz adekwatnym finansowaniu i dostarczaniu GPGs, a także wdrażaniu koncepcji globalnych inwestycji publicznych, są niedostatki w zakresie globalnego ładu (ang. global governance). Wynikają z mnogości aktorów i – pomimo rosnących współzależności – ich daleko idącej autonomii decyzyjnej. Nie bez znaczenia są także różne tradycje polityczne, poziomy rozwoju, polityki gospodarcze czy priorytety polityczne. Jednocześnie – jak pokazuje praktyka – system nie tyle globalnych, ile regionalnych dóbr publicznych od lat nie najgorzej funkcjonuje w mniejszej skali. Najlepszym przykładem jest Unia Europejska. UE zapewnia i finansuje pokój, stabilność, ochronę środowiska i wiele innych dóbr publicznych m.in. poprzez wspólne polityki oraz wspólne zarządzanie finansami. Jednym z jej celów jest redukcja dysproporcji rozwojowych pomiędzy państwami członkowskimi i regionami, a ogromne środki finansowe (głównie w postaci grantów) są transferowane z bogatszych do biedniejszych części wspólnoty. Są to przede wszystkim konkretne projekty z zakresu infrastruktury, innowacji, ochrony środowiska, itp. System unijny jest powszechny i demokratyczny: wszystkie państwa członkowskie się do niego dokładają i wszystkie z niego korzystają, choć w zróżnicowanym stopniu. Wszystkie mają też wpływ na zarządzanie funduszami rozwojowymi. UE stanowi zatem praktyczne przełożenie na realny fragment zmian rzeczywistości międzynarodowej, które – zgodnie z propozycją Joep Lange Institute – powinny objąć globalną społeczność.
Przykładem wdrażania pewnych elementów GPIs w skali szerszej niż regionalna, choć mniej zinstytucjonalizowanej, jest coraz intensywniejsza współpraca rozwojowa Południe-Południe. W jej ramach kraje, które dotychczas nie były zaliczane do klasycznych donatorów, pomagają sobie w rozwoju. Bardzo aktywne na tym polu są Chiny, Indie, Turcja czy Zjednoczone Emiraty Arabskie. Wiele z nich już dysponuje specjalnymi instytucjami dedykowanymi do przekazywania wsparcia finansowego, własnych doświadczeń rozwojowych i know-how mniej zaawansowanym w rozwoju partnerom. Oczywiście należy pamiętać, że aktywność ta jest często podyktowana względami politycznymi oraz interesami gospodarczymi.
UE zapewnia i finansuje pokój, stabilność, ochronę środowiska i wiele innych dóbr publicznych m.in. poprzez wspólne polityki oraz wspólne zarządzanie finansami.
Doświadczenia Unii Europejskiej i współpracy Południe-Południe pokazują, że czynnikiem sprzyjającym zapewnieniu dóbr publicznych w skali regionu, a docelowo także globu, jest m.in. odejście od sztywnego podziału na biorców i dawców funduszy pomocowych, potraktowanie rozwoju jako inwestycji całej wspólnoty oraz zapewnienie większego udziału uboższych partnerów w zarządzaniu funduszami rozwojowymi, tak jak ma to miejsce w Unii Europejskiej. W tych obszarach koncepcja GPIs jest powoli wdrażana. Procesowi sprzyja uzgodniona w 2015 r. Agenda 2030 i SDGs, służące jako punkt wyjścia do opracowywania narodowych strategii rozwoju poszczególnych krajów. Dzięki temu SDGs są powiązane z globalnymi dobrami publicznymi. Naturalnym dopełnieniem Agendy 2030 byłoby stopniowe przenoszenie finansowania większości GPGs z poziomu narodowego na poziom międzynarodowy, jeśli nie ponadnarodowy, zgodnie z modelem funkcjonującym w UE. Dziś ma to miejsce jedynie w bardzo ograniczonym zakresie (wpłaty obowiązkowe do organizacji międzynarodowych czy wykupione udziały w wielostronnych bankach rozwoju). W dzisiejszej rzeczywistości międzynarodowej pogłębienie współpracy globalnej, skutkującej wzmocnieniem instytucji i ich funkcji monitorujących czy nadzorczych wobec suwerennych państw, nie wydaje się realne.
Ogromnym wyzwaniem jest też kryzys wywołany pandemią COVID-19. Ale paradoksalnie może on wzmocnić zauważalne już od pewnego czasu procesy i tendencje zgodne z koncepcją globalnych inwestycji publicznych. Pokazuje bowiem, jak ogromne są konsekwencje i koszty deficytu choćby jednego dobra publicznego – w tym przypadku zdrowia – dla gospodarki i warunków życia milionów ludzi na Ziemi.
Autor jest doktorem nauk ekonomicznych, doradcą ekonomicznym w Departamencie Zagranicznym Narodowego Banku Polskiego. Na co dzień zajmuje się współpracą z Azjatyckim Bankiem Inwestycji Infrastrukturalnych i Bankiem Światowym. Artykuł wyraża jego osobiste poglądy.
W styczniu 2020 roku Wielka Brytania formalnie opuściła Unię Europejską. Oczekiwane korzyści z brexitu, poza odzyskaniem suwerenności w zakresie kształtowania prawa i zewnętrznych relacji gospodarczych, jednak się nie zmaterializowały. Widoczny jest natomiast spadek wydajności i konkurencyjności brytyjskiej gospodarki, co wpływa także na kondycję rynku pracy.
