Obawiam się litery „L”

Rozmowa z prof. Witoldem Orłowskim

Co najbardziej Pana zaskoczyło podczas lektury ustawy budżetowej na 2010 r.?

Zaskoczyło, a raczej zasmuciło to, że nie ma żadnej zmiany w porównaniu z poprzednimi latami. Nadal większość wydatków – ok. 75 proc., stanowią wydatki sztywne. Minister, wpisując je do budżetu, nawet nie ma prawa zadać pytania, czy powinny być one tej wysokości. Z pozostałych 25 proc. też większość ma charakter sztywny, niekoniecznie w sensie prawnym, ale przecież pensji urzędnikom nie można przestawać wypłacać. To powoduje, że w sytuacji, w której spadają dochody z powodu kryzysu, rząd nie ma innej drogi niż zwiększanie deficytu.

A realna wysokość deficytu Pana nie zaskoczyła? Jaka Pana zdaniem będzie dziura budżetowa?

Pewnie będzie taka jak w projekcie ustawy, 52,2 mld zł – czyli ok. 4 proc. PKB. Natomiast cały deficyt sektora publicznego podejrzewam, że sięgnie 7 proc. PKB.

Ale wysokość przyszłorocznego deficytu nie jest zaskoczeniem. Cóż, mleko się wylało i trudno winić ten rząd za coś, co jest rezultatem działań i zaniechań wielu poprzednich rządów – czyli sztywną strukturę wydatków, która uniemożliwia oszczędzanie pieniędzy nawet w sytuacji kryzysowej. Natomiast ważniejsze jest, czy w ciągu kolejnego roku rząd zacznie prace, które kierowałyby nas w stronę odsztywnienia wydatków i zmniejszenia deficytu w perspektywie 2 – 4 lat.

Tym bardziej, że wszelkie zmiany, na razie tylko zapowiedziane przez ministra finansów, dadzą efekt za kilka lat.

I nie ma co mieć pretensji do obecnego rządu, bo na to, że stanęliśmy pod ścianą i niczego z dnia na dzień nie możemy zrobić, pracowało wiele poprzednich rządów. Natomiast od tego rządu oczekuję rozpoczęcia wielu reform.

Te działania na pewno będą  bardzo trudne do wytłumaczenia społeczeństwu, które – zakładam – niechętnie przyjmie np. podwyższenie wieku emerytalnego i zrównanie go dla kobiet i mężczyzn.

Trzeba oczywiście postarać się, żeby jakieś oszczędności zaczęły pojawiać się jak najszybciej, licząc na przyspieszenie wzrostu gospodarczego w kolejnych latach. I jeśli na wprowadzone reformy nałoży się wzrost gospodarczy, to osiągniemy długotrwały spadek deficytu.

Niektórzy ekonomiści uważają za błąd podzielenie deficytu na budżetowy i środków europejskich.

A ja uważam za błąd to, co zrobiono poprzednio, czyli połączenie tych dwóch budżetów. Dlatego, że budżet środków europejskich charakteryzuje się ogromną nieprzewidywalnością zarówno po stronie dochodów, jak i wydatków.

Ale oczywiście oba deficyty należy rozpatrywać w kategoriach całości deficytu finansów publicznych i tego typu zabiegi nie powodują, że deficyt staje się mniejszy.

Prof. Zyta Gilowska policzyła, że gdybyśmy zsumowali te dwa deficyty, dodali do nich fundusz rezerwy demograficznej, Krajowy Fundusz Drogowy oraz inne fundusze celowe, środki przekazywane do OFE, długi jednostek samorządu terytorialnego, publicznych zakładów opieki zdrowotnej  i inne, to cały deficyt finansów publicznych można by oszacować nawet na ok. 140 mld zł.

Nie będę polemizował  z tego typu wyliczeniami, moim zdaniem przesadnymi. Ale rozumiem, że prof. Gilowska chciała zwrócić uwagę na inny problem – faktycznie, rząd stosuje czasem operacje, których ja bardzo nie lubię, czyli zamiatanie śmieci pod dywan. Bo zabranie np. dotacji z funduszu drogowego i nakazanie mu pożyczenia tych pieniędzy na rynku, co zrobiono obecnie, to jest tak naprawdę rzecz, która ogranicza deficyt budżetowy, ale nie ma wpływu na deficyt sektora finansów publicznych. Bo kto inny z sektora finansów musi ten dług zaciągnąć.

Rozumiem, że operacja taka była zrobiona tylko raz, z wyraźną sugestią, że przeprowadzono ją ze względu na ogromny kryzys na świecie i ma ona na celu ochronę reputacji kraju poprzez działania marketingowe. W ostateczności można to zrozumieć w jednym roku, ale nie jest to żadne rozwiązania na przyszłość, bo nie zmienia stanu finansów publicznych – ani deficytu, ani długu.

Sądzi Pan, że Komisja Europejska tego nie zauważy?

Komisję Europejską  to nie interesuje, bo ona przy ocenie patrzy na deficyt i dług całego sektora finansów publicznych. Więc dla niej jest wszystko jedno, czy polski minister finansów przesuwa deficyt z jednej części sektora do drugiej, czy nie. Z punktu widzenia kryteriów z Maastricht nic się nie zmienia.

Jakie są  zagrożenia dla polskiej gospodarki w 2010 r.? Kilka dni temu szef FED Ben Bernanke ostrzegał przed drugim dnem kryzysu.

Ryzyko zawsze istnieje. Stan finansów światowych jest daleki od równowagi, więc drugiego załamania całkowicie wykluczyć się nie da. Choć dzisiaj nie wiadomo, skąd miałoby ono przyjść. Ale na niespodzianki w trudnej sytuacji trzeba być przygotowanym, bo wystarczy, że któryś kraj ogłosi niewypłacalność albo że któryś wielki fundusz czy bank utracił płynność, i to może zaowocować łańcuchem zdarzeń prowadzących do drugiego dna. Ale ja osobiście jestem zdania, że większość ryzyk już się udało zidentyfikować i ryzyko kolejnej zapaści jest nieduże.

Moją większą obawę budzi stagnacja – pełzanie, bardzo powolne, wieloletnie wychodzenie z kryzysu, w ekonomii powszechnie znane jako litera „L”.

Jak na razie większość ekonomistów jest zgodna co do tego, że jednak ożywienie będzie  szybsze. Już po ostatnich wynikach widać, że Niemcy, Francja i inne kraje wychodzą z recesji – kwartał do kwartału mają wzrost produkcji, choć jest nadal ona znacznie niższa niż przed rokiem.

To dobrze wróży naszemu eksportowi.

Na razie zacznie się zmniejszać spadek eksportu, a jak sadzę już w przyszłym roku zobaczymy wzrost. Pytanie, na ile mocne będą te wzrosty i czy to będzie wystarczający impuls, by polską gospodarkę skierować na ścieżkę 3 – 4 proc. wzrostu PKB.

Czy sami jakoś możemy pobudzić gospodarkę?

My nie mamy możliwości pobudzenia gospodarki, nie mamy takich narzędzi. Nie mamy wolnych środków, które można by było użyć na pobudzanie gospodarki. Gdyby nasz budżet w czasie boomu gospodarczego był zrównoważony, albo  gdybyśmy wypracowywali wówczas nadwyżki, dzisiaj byśmy mogli z czystym sumieniem zwiększyć wydatki i próbować stymulować rynek krajowy, który się wychładza prawie do zera.

Pragnę jednak przypomnieć, że ostatnie głębokie reformy sektora publicznego mieliśmy na początku lat 90.  Więc za to, że tych nadwyżek nie mamy, możny podziękować wszystkim poprzednim rządom III i IV RP.

A nie wynika to z faktu, że fotel ministra finansów to najgorętszy stołek w każdym rządzie?

Może też, ale w mojej ocenie przede wszystkim zabrakło głębokiej determinacji przeprowadzenia porządków. Proszę zobaczyć, że przy poprzedniej recesji w latach 2001 – 2002 ówczesny minister finansów Marek Belka zaproponował kotwicę, rodzaj układu, w którym rząd zobowiązał się nie obniżać wydatków w czasie recesji, utrzymując ich wzrost na realnym poziomie 1 proc., ale również do tego, że nie będzie się ich podwyższać, gdy kryzys minie i zaczną się zwiększać wpływy. Rząd Leszka Millera najpierw chętnie się zgodził na ten układ, bo utrzymanie wzrostu wydatków w czasie kryzysu było mu na rękę, ale gdy tylko recesja minęła, wszystkie wpływy budżetowe zaczęły być przejadane. Więc kotwica Belki utrzymała się tylko w tym roku, w którym była wygodna dla polityków. A gdy miała faktycznie zacząć pomagać równoważyć finanse publiczne, została natychmiast zerwana.

Mieliśmy kilka okresów przyspieszenia gospodarczego, kiedy faktycznie należało zastosować kotwicę, a nie wydawać wszystkie wpływające do budżetu pieniądze – to były zarówno lata 1995–98, jak 2004–08. Różne rządy, z różnych stron sceny politycznej, ale efekt dokładnie taki sam. I politycy tak samo to argumentowali – nie można odcinać ludzi od owoców wzrostu gospodarczego! Tym bardziej, że za owoce te można było kupować głosy wyborcze, więc tylko idiota nie będzie wydawałby pieniędzy, które ma.  A fakt, że w ten sposób finanse pozostają trwale niezrównoważone i rząd polski nie jest w stanie wspomóc gospodarki impulsem fiskalnym w kryzysie, to jest rzecz, o której wszyscy w dobrych latach zapominają.

Gdyby był  Pan doradcą ekonomicznym obecnego rządu to…

… doradzałbym, by rząd przyjrzał się bardzo starannie finansom publicznym, bo one są chore.  Choroba nie jest śmiertelna, jest uleczalna, ale wymaga długiej kuracji. Przyczyną fatalnego stanu finansów publicznych jest nie tylko zbyt duży deficyt, ale również, a  może przede wszystkim struktura wydatków odwrotna do tej, która być powinna. Całkowicie przejada się dochody, zamiast część z nich akumulować. Nie przewiduje się także dostatecznych inwestycji w dziedziny, na które należy zwiększać nakłady.

Doradzałbym oczywiście również staranne przeanalizowanie strony dochodowej – i zastanowienie się nad radykalnym uproszczeniem podatków.  Bo w ten sposób być może dałoby się zwiększyć ich ściągalność i ograniczyć ucieczkę do szarej strefy.

Tyle że zalecenia te dotyczą w równym stopniu obecnego rządu, jak i poprzedniego, a obawiam się, że również następnego.

W jakie dziedziny trzeba inwestować, a gdzie wystarczy zmienić strukturę wydatków?

W badania naukowe i edukację, bo są to inwestycje w przyszłość. Tymczasem na badania naukowe wydajemy śmieszny procent PKB – 0,57 proc.,  trzykrotnie mniejszy niż Czesi i Brytyjczycy,  czterokrotnie mniejszy niż Niemcy.

Jest także wiele dziedzin, na które idą wielkie środki, jednak są one źle wykorzystywane. Najlepszym przykładem jest służba zdrowia, gdzie pieniądze pomiędzy szpitalami i placówkami dzieli się faktycznie po równo, głównie w wyniku przepychanki. A powinny być dzielone według zasług. Dlatego  kapitałów brakuje bez przerwy jednostkom, które oferują usługi medyczne na najwyższym poziomie, posiadają najlepszych specjalistów, bo one mają najwięcej pacjentów i najszybciej kończą im się pieniądze. Tymczasem placówki słabe żyją sobie całkiem dobrze, od czasu do czasu wymuszając strajkami dodatkowe środki.

W równie fatalny sposób działa systemem refundacji leków. Wydajemy ogromne kwoty na dofinansowywanie medykamentów przestarzałych, które trafiły na listę refundacyjną wiele lat temu. A pacjenci nie mogą kupić ze zniżką leków nowoczesnych, skuteczniejszych i często umożliwiających tańszą terapię niż stare preparaty. A już zupełnie zdumiewa fakt, że jakimś cudem za leki te płacimy więcej, niż inne kraje europejskie!

Należy też zreformować system wynagradzania urzędników państwowych. W powszechnej świadomości Polaków na administracji należy głównie oszczędzać. A prawda jest taka, że przede wszystkim trzeba spowodować, by w tej administracji pracowały osoby z lepszymi kwalifikacjami. Nie chodzi więc o zmniejszenie wydatków, tylko o zmniejszenie np. o połowę liczby urzędników i lepsze opłacenie tych, którzy pozostaną. I być może za 5 lat okaże się, że Polacy są bardziej zadowoleni z funkcjonowania administracji, a korupcja gwałtownie spada.

Konieczne jest też lepsze zarządzanie finansami administracji państwowej, o czym wspomina obecny rząd. Teraz ministerstwa przetrzymują środki na rachunkach bieżących i można by je efektywniej wykorzystać, gdyby leżały na rachunku centralnym. Ale do zarządzania wydatkami państwa niezbędna jest inwestycja w scentralizowany system informatyczny. Bo skoro ministerstwom zabierze się płynność, podręczną gotówkę, to minister finansów musi wiedzieć, ile pieniędzy codziennie jest potrzebnych na wypłaty i rozliczenia, i musi je każdego dnia przekazywać do resortów.

W całości trzeba by także przejrzeć system zabezpieczenia społecznego. Jesteśmy biednym krajem i nie stać nas na pomoc bogatym rodzinom, a tak działa np. słynne becikowe.

Kolejna rzecz to cały system emerytalny, który został trochę poprawiony dzięki reformie. Jednak nie rozwiązała ona wielu problemów, np. związanych ze starzeniem się społeczeństwa, zmianami demograficznymi. Ona tylko spowodowała, że rząd nie bierze na siebie nieograniczonej odpowiedzialności za uzupełnianie kasy ubezpieczeń społecznych. Reforma po to została wprowadzona, by zachęcić ludzi do pracowania dłużej i dodatkowego oszczędzania na przyszłość. Ale nie została dokończona.

I teraz rząd  próbuje ją dokończyć. Planowane jest m.in. zrównanie wieku kobiet i mężczyzn oraz stopniowe wydłużanie czasu pracy, a także ograniczenie przywilejów służb mundurowych i reforma KRUS.

Jak na razie to są tylko deklaracje. Tymczasem rozwiązania, nad jakimi faktycznie teraz się dyskutuje, mają tylko zapewnić pozostawanie większej gotówki w kasie rządu i zmniejszenie deficytu. Temu np. wyłącznie służy propozycja, by  OFE nie dostawały jak teraz 7,5 proc. naszych pensji, ale 3 proc. Pozostała część trafi do ZUS, dzięki czemu trzeba będzie do niego mniej dopłacać.  To nic nie zmieni, poza ukryciem części długu.  Uważam, że zamiast tego lepiej rozważyć propozycję prof. Marka Góry, by z długu publicznego wyłączyć aktywa OFE.

A nie jest to tylko zapis księgowy, taki trik, który ma utajnić faktyczny dług? Tak twierdzi wielu ekonomistów, którzy podkreślają, że Eurostat i tak nam aktywa OFE zaliczy do długu.

Wielu ekonomistów, nie tylko polskich, jest zdania, że Eurostat popełnił błąd, zakazując odliczania aktywów funduszy od długu finansów publicznych. Jednak w tym samym czasie co my podobną reformę emerytalną, niemal bliźniaczą, wprowadzała Szwecja. Nasze dwa głosy nie wystarczyły w Unii, by przegłosować zapis wydzielający kapitał OFE z długu. Ale jeśli podobną reformę przeprowadzą też np. Niemcy, myślę że uda nam się przekonać Eurostat do dokonania zmian w zapisach.

Istota problemu sprowadza się do tego, że w momencie, gdy nasz rząd przekazuje OFE pieniądze, które maja być zaoszczędzone na przyszłe emerytury, zmniejsza jednocześnie swoje zobowiązania wobec przyszłych emerytów, które w innym przypadku musiałyby być sfinansowane w przyszłości z budżetu.  Zaciąga więc długi dziś, po to, by nie zaciągnąć ich jutro.  Nie ma powodu, by Polskę „karać” za takie właśnie, jawne traktowanie długu emerytalnego – w porównaniu np. z Francją, gdzie dług emerytalny też corocznie wzrasta, ale w sposób ukryty.

To jakie zmiany powinna zawierać nowela ustawy emerytalnej?

Stworzyliśmy system, w którym ludzie będą pracowali dłużej, ale decyzję o tym podejmą dopiero wówczas, gdy zobaczą niezadowalającą wysokość świadczeń. A należałoby społeczeństwo już teraz edukować, by przygotowało się,  np. doskonaląc swoje umiejętności zawodowe, do dłuższej pracy – i wprowadzać pewne zmiany pod rygorem przymusu, nie czekając aż ludzie ockną się, że żyją w nędzy. Tak robią wszystkie kraje  Europy. Kraje skandynawskie zadecydowały o pracy do 70 roku życia, Niemcy podwyższają wiek emerytalny do 67 roku i wszędzie zmiany te wprowadza się stopniowo, przy równoczesnym zrównywaniu wieku emerytalnego kobiet i mężczyzn.

Trzeba zlikwidować też wyspy wyjęte z reformy – służby mundurowe, górników, sędziów, rolników.

To przecież  właśnie teraz proponuje rząd.

No, nie do końca, propozycje są skromniejsze niż trzeba.  Po pierwsze wiek emerytalny służb mundurowych miałby zostać wydłużony do 55 lat, po drugie nowe zasady dotyczyć mają dopiero osób, które wstąpią do tych służb po 2011 r. Należy tymczasem zadać sobie pytanie: jakie koszty poniesie całe społeczeństwo, łożąc jeszcze przez ponad 35 lat na uprzywilejowanych?

Reforma KRUS także jest połowiczna. Z tego systemu ma być wyjętych tylko ok. 200 tys. rolników wielkoobszarowych. Pozostali – w sumie kilka milionów osób, nadal będą płacili zryczałtowaną składkę wynoszącą 100 zł.  Podobnie niejasne są zmiany, które rząd miałby wprowadzić w zakresie specjalnych emerytur górniczych, współfinansowanych przez resztę społeczeństwa, wywalczonych zresztą kilka lat temu dzięki brutalnemu naciskowi na wystraszonych wyborami posłów.

Właściwie mógłbym tak wyliczać godzinami, bo praktycznie nie ma dziedziny, w której nie byłoby czegoś do zrobienia.

To podsumowując  – co powinno być celem rządu?

Ideałem jest budżet zrównoważony w trakcie cyklu koniunkturalnego.Taki, który ma albo zerowy deficyt, albo nieduży – w granicach 1 proc. PKB. Czyli w latach recesji zwiększający się, by zmniejszyć szok dla gospodarki, a w latach prosperity – zmieniający się w nadwyżki, którymi spłaca się długi zaciągniete w okresach recesji.

Podczas tego kryzysu nie mogliśmy sobie pozwolić na automatyczne stabilizowanie koniunktury przede wszystkim dlatego, że budżet był zbyt daleko od stanu równowagi w dobrych latach. Nawet w okresie prosperity mieliśmy deficyty sięgające 3 – 4 proc. PKB. Oczekuję, że ten rząd stworzy warunki, by raz na zawsze skończyć z takimi praktykami.

Rozmawiała Beata Tomaszkiewicz