Charles W. Calomiris
Od 1970 roku do dziś ze 150 krajów w zaledwie sześciu była równocześnie dość wysoka akcja kredytowa i nie doszło do poważniejszych kryzysów bankowych, takich jak je definiuje Międzynarodowy Fundusz Walutowy. Są to: Singapur, Malta, Hongkong, Australia, Kanada i Nowa Zelandia. W USA od roku 1840 było aż 12 poważnych kryzysów bankowych. To znaczy, że jeden wybuchał średnio na 15 lat.
– Ostatnie 30 lat to istna pandemia kryzysów w bankowości, okres być może najmniej stabilny w dziejach świata – mówił Charles Calomiris na seminarium fundacji CASE i BRE Banku.
W jakich krajach najczęściej wybuchają kryzysy bankowe? To takie państwa jak Czad czy Demokratyczna Republika Kongo. Większej frekwencji kryzysów towarzyszy zwykle też niski poziom akcji kredytowej w relacji do PKB.
W kolejnej grupie krajów, gdzie częstotliwość kryzysów jest wysoka, a kredyt nieduży, znajdują się: Argentyna, Boliwia, Brazylia, Kamerun, Republika Środkowej Afryki, Kolumbia, Kostaryka, Ekwador, Kenia, Meksyk, Nigeria, Filipiny, Turcja i Urugwaj. Tylko dwa z nich – Kolumbia i Kostaryka – były stabilnymi demokracjami od 1970 roku. W pozostałych przez większość tego okresu panowały głównie autokratyczne rządy, demokracja i jej instytucje były słabe, a korupcja olbrzymia. Wniosek stąd taki, że państwa demokratyczne miewają zazwyczaj bardziej stabilny i wydajny system bankowy.
Wniosek mógłby się wydawać oczywisty, gdyby fakt istnienia w danym kraju ustroju demokratycznego gwarantował stabilność systemu bankowego. A tak przecież nie jest, bo to właśnie w państwach demokratycznych, takich jak USA, kryzysy bankowe występują często, choć może nie tak często, jak w Czadzie. I tu pojawia się właśnie najważniejsza teza: chodzi o jakość demokracji i o to, czy właściwie chroni ona jedne grupy społeczne przed próbami zawłaszczenia ich bogactwa zgromadzonego w sektorze bankowym przez inne grupy. Słowem – o jej odporność na wpływy różnej maści populistów. W Kanadzie w ogóle kryzysu bankowego nie było. W całej jej historii.
Profesor Charles Calomiris uważa, że to politycy (rządy, ustawodawcy) decydują o tym, jakie będą reguły gry w bankowości, kto może być bankierem i jakie musi spełniać warunki, jakie są bariery wejścia, jak zdefiniowane są normy ryzyka, a zwłaszcza ryzyka wywłaszczenia banku, oraz jakie są zasady pokrycia straty. Chodzi tu nie tylko o reguły spisane, zawarte w ustawach, ale także o codzienną praktykę działania władz politycznych wobec banków. Dlaczego więc rządy czasem ustanawiają – z punktu widzenia efektywności systemu bankowego i jego wpływu na gospodarkę – błędne lub nieprzejrzyste reguły?
– Systemy bankowe zawodzą, bo władze wymyśliły je jako kruche. Ustanawiając reguły gry, rząd tworzy kruchy system bankowy nie dlatego, że chce, by był kruchy, ale dlatego, że stawia sobie inne cele niż jego stabilność – mówił Charles Calomiris.
Dlaczego kruchy system bankowy bywa na rękę rządowi? Pozwala na przykład na transfer zasobów do popierającego go elektoratu i realizację złożonych mu obietnic. Na finansowanie celów politycznych, na które trudno znaleźć pieniądze w budżecie, a dzięki finansowaniu ich przez banki rząd ukrywa faktyczną wysokość zobowiązań państwa. Można kierować w oczekiwany sposób strumienie kredytów, a więc np. także finansować swoje zadłużenie, co „wypiera” kredyt dla gospodarki, a przez to akcja kredytowa jest na niskim poziomie. Przykład? Gdy rząd Argentyny po 2000 roku stał się niewypłacalny i nie mógł pożyczać na rynkach międzynarodowych, poprzez wprowadzone regulacje zmusił tamtejsze fundusze emerytalne i banki do finansowania deficytu.
– Rząd jest kluczowym interesariuszem w grze o banki – mówi Charles Calomiris.
Kim są inni? To mniejszościowi i większościowi akcjonariusze oraz depozytariusze. Podstawą zdrowego systemu bankowego jest to, że wszyscy oni muszą być chronieni przed wywłaszczeniem ze strony władz. Ale także prawo musi chronić mniejszościowych akcjonariuszy i depozytariuszy przed wywłaszczeniem przez większościowych. A w końcu wszyscy muszą być chronieni przed wywłaszczeniem przez dłużników. To warunki konieczne, choć nie zawsze wystarczające.
– Systemy bankowe to ciche partnerstwo pomiędzy rządem, inwestorami, akcjonariuszami, depozytariuszami, czyli sektorem prywatnym, ale i elektoratem polityków. To pewien układ, który decyduje o zasadach gry, kierującej się logiką polityki i efektywności. Kto jest w niej partnerem zależy od tego, kto jest politycznie istotny – mówił Charles Calomiris.
Kto bywa w tej grze partnerem i jaki jest jej cel? Pokazuje to historia rozwoju systemów bankowych w różnych krajach. Cele bywają różne, bo różnie definiują je politycy. W Wielkiej Brytanii np. powstały z końcem XVII wieku Bank Anglii nie miał nic wspólnego z bankiem w dzisiejszym rozumieniu. Służył on do finansowania potrzeb Korony, a zwłaszcza wojen z Francją. Dlatego aż do klęski Napoleona Bonapartego w 1815 roku władcy brytyjscy nie dopuszczali konkurencyjności w systemie bankowym. Dopiero po tym wydarzeniu, od 1826 roku w Anglii powstaje konkurencyjna bankowość, która umożliwia finansowanie potrzeb ludności, a państwo pobiera od banków podatki, traktując ten biznes tak jak każdą inną działalność gospodarczą.
Zupełnie odmienny przykład daje historia systemu bankowego w Brazylii. Tam elity, które doprowadziły do suwerenności kraju, były rozrzucone po jego ogromnym terytorium, przez to niezdolne do stworzenia silnej centralnej władzy. Słabe państwo miało problemy ze ściąganiem podatków. Jedynym pewnym podatkiem w tej sytuacji był podatek inflacyjny, wobec czego w Brazylii państwo pielęgnowało mechanizm hiperinflacji. System bankowy powstał i posłużył jako narzędzie poboru tego podatku. Hiperinflacja była charakterystyczna dla Brazylii aż do ostatnich lat ubiegłego stulecia, kiedy to rządy słabej i zdecentralizowanej autokracji zostały zastąpione przez rządy demokratyczne. Według wyliczeń profesora Calomirisa, podatek inflacyjny w Brazylii stanowił w niektórych latach nawet do 9 proc. PKB. Trudno mówić w tej sytuacji o zaspakajaniu przez system bankowy potrzeb ludności.
Spośród wszystkich systemów bankowych najciekawsza wydaje się historia systemu amerykańskiego, któremu zawdzięczamy ostatni globalny kryzys. Charles Calomiris mówi wprost – demokrację amerykańską trudno nazwać liberalną, czyli taką, gdzie poszczególne grupy społeczne nie są w stanie zawłaszczyć polityki państwa lub jego instytucji. To demokracja „populistyczna”, która poszczególnym grupom daje szansę wykorzystania swych mechanizmów do zdobycia przewagi nad innymi.
Amerykański system bankowy w postaci, w jakiej powstał około 1820 roku, przetrwał ponad 150 lat. Miał służyć przede wszystkim farmerom i społecznościom lokalnym. Aby banki powiązać z lokalną gospodarką, agraryści wymogli zakaz zakładania oddziałów. System unit banking przetrwał wojnę secesyjną, dwie wojny światowe i wieki kryzys. Zmienił się radykalnie dopiero w latach 90. XX wieku, kiedy to zaczęła się epoka megabanków.
Rozpad koalicji polityków, agrarystów i banków nastąpił w wyniku kryzysu lat 80., gdyż władze musiały zgodzić się na przejmowanie upadających instytucji przez zdrowe. Przyjęto ustawę, która zezwalała na zakładanie oddziałów, ale nie pozwalała na dowolne przejęcia i fuzje – te musiała zaaprobować Rezerwa Federalna. Banki szybko zorientowały się, jak wiele korzyści wynika z fuzji. Doceniły możliwości, jakie daje rynek ogólnokrajowy i efekt skali. Zaczęły poszukiwania nowych sojuszników, którzy by im w pomogli w staraniach o uzyskanie zgody Fed. Znalazły ich w grupach miejskich aktywistów, którym zależało z kolei na preferencyjnym finansowaniu nieruchomości.
Okazję do zawarcia układu korupcyjnego stworzyło słabe i nieprecyzyjne prawo. Fed mógł się zgodzić na fuzję, gdy bank przejmujący spełniał dwa kryteria – nie tworzył monopolu na lokalnym rynku i był… „dobrym obywatelem”. Ten drugi warunek pozwalał na całkowitą arbitralność i dawał możliwości manipulacji. Miejscy aktywiści zaczęli zaświadczać, iż banki są „dobrymi obywatelami”. Według wyliczeń profesora Calomirisa różne organizacje społeczne dostały w latach 1992–2006 od dużych banków 867 mld dolarów w zamian za poświadczenie ich „obywatelskiej” postawy.
Populistyczne grupy, które domagały się taniego kredytu na nieruchomości, w sojuszu z bankami i przy poparciu polityków doprowadziły do kolejnego osłabienia systemu. Regulacje narzucone wspierającym rynek nieruchomości rządowym agencjom Fannie Mae i Freddie Mac były stopniowo rozluźniane, a ustawa o reinwestycjach na cele społeczne spowodowała, że łącznie skupiły one papiery sekurytyzujące udzielone kredyty na nieruchomości za 2 biliony dolarów. Co więcej, o ile w latach 90. papiery wystawione na kredyty z wkładem własnym mniejszym niż 3 proc. stanowiły tylko 0,5 proc. ich portfeli, to już w roku 2007 było to 40 proc., a wartość kredytów zagrożonych skoczyła do 11 proc. Dziś jest jasne, czyim kosztem dokonał się ten transfer.
– Fannie Mae i Freddie Mac, żeby wypełniać swoją misję, mogły od 2004 roku wykupywać kredyty bez jakiejkolwiek dokumentacji dotyczącej wiarygodności kredytobiorcy, sprawdzania zatrudnienia czy dochodów, i bez limitu. Wykupywały kredyty hipoteczne, korzystając z subsydiów i z niskich regulacji ostrożnościowych. A megabanki korzystające z efektów skali i bardzo niskiego poziomu regulacji stały się za duże, by upaść – powiedział Charles Calomiris.
Czy w kontekście historycznych doświadczeń kryzysów aktualna odpowiedź strefy euro jest wystarczająca, by zażegnać napięcia, czy też tworzy nowe? Nie jest wystarczająca – uważa profesor Calomiris. Na przykład zerowa waga ryzyka, którą wprowadza rozporządzenie CRR dla dłużnych papierów rządowych, utrwala tylko toksyczny związek pomiędzy bankami a rządami.
– To idealne partnerstwo: ja kupię twój zły dług, a ty będziesz udawać, ze mój zły bilans jest tak naprawdę dobry – mówi.
Dodaje, że skuteczny i konsekwentny urząd nadzorczy musi mieć możliwość alokacji strat i ponoszenia za tego typu decyzje odpowiedzialności, a to jest niemożliwe, gdy unia bankowa oderwana jest od władzy fiskalnej.
– Żeby powstała unia bankowa, muszą zostać określone zasady podziału strat i demokratyczny proces wyłaniania odpowiedzialności za nie. Nie może być skutecznej unii walutowej ani bankowej bez choćby częściowej unii fiskalnej – dodaje.
A jak wygląda polski system bankowy, w którym od ustabilizowania go w 1993 roku nie było kryzysu? O tym Charles Calomiris nie mówi. Spróbujmy jednak pospekulować, czy nie widać zagrożeń ze strony polityków.
Pierwszym zagrożeniem, które można zauważyć, są rządowe plany kredytowania rozmaitych wielkich inwestycji, w tym kreacji „narodowych czempionów”. Tu na szczęście na drodze stoi unijne rozporządzenie CRR, które nakłada na banki maksymalne wskaźniki koncentracji. Rozluźnienie tych norm przez polskie władze wydaje się mało realne. Jednak ciche zachęty banków do kierowania kredytu tam, gdzie rząd go oczekuje, może wypierać kredyt dla reszty gospodarki.
Drugim zagrożeniem jest nacjonalizacja części obligacyjnej OFE. Fundusze te dotychczas były dla rządu znakomitym partnerem, który zgłaszał popyt na skarbowe papiery dłużne. Ministerstwo Finansów wylicza, że w wyniku likwidacji tej części OFE potrzeby pożyczkowe państwa spadną o 20–25 mld zł rocznie. Nie jest jednak pewne, czy ten lub inny rząd nie będzie chciał mimo wszystko więcej pożyczać. Wtedy zapuka do banków i popyt na kredyt ze strony rządu zacząłby wypierać kredyt dla gospodarki. Wielu ekonomistów twierdzi, że z takim mechanizmem mieliśmy już do czynienia w drugiej połowie lat 90., zanim powstały OFE.
Ostatnie możliwe zagrożenie to radykalne pomysły polityków, którzy by chcieli rozwiązać problem kredytów we frankach, przewalutowując je na złote po kursie z dnia zaciągnięcia kredytu. Pomysł taki mógłby służyć uzyskaniu poparcia pewnej części elektoratu. Ale czy poparcie elektoratu można uzyskać całkowicie za darmo? Historia polityczna kryzysów bankowych pokazuje, że ktoś za nie zawsze musi zapłacić.
Książka Charlesa W. Calomirisa napisana ze Stephenem H. Haberem „Fragile by Design: The Political Origins of Banking Crises and Scarce Credit” ma się ukazać w lutym 2014 r. nakładem Princeton University Press.
OF
W styczniu 2020 roku Wielka Brytania formalnie opuściła Unię Europejską. Oczekiwane korzyści z brexitu, poza odzyskaniem suwerenności w zakresie kształtowania prawa i zewnętrznych relacji gospodarczych, jednak się nie zmaterializowały. Widoczny jest natomiast spadek wydajności i konkurencyjności brytyjskiej gospodarki, co wpływa także na kondycję rynku pracy.
