Obserwator Finansowy logo
  • Obserwator Finansowy

Dług publiczny – czas na nową definicję

16.09.2010
Ostatni raport Komisji Europejskiej pokazuje, że coraz szerzej dyskutuje się nad ujawnieniem długu emerytalnego. Problem polega tylko na tym, jaką przyjąć metodologię, żeby dane były porównywalne. A jeszcze ważniejsze jest to, jak ujawnienie tego długu zinterpretują rynki finansowe – mówi dr Kamilla Marchewka-Bartkowiak z Uniwersytetu Ekonomicznego w Poznaniu.

dr Kamilla Marchewka-Bartkowiak


„Obserwator Finansowy”: Dlaczego w ogóle zastanawiać się nad redefinicją pojęcia długu publicznego? Na wtorkowym (14 września) seminarium naukowym w NBP, którego była Pani prelegentem, profesor Andrzej Wernik pytał, po co komplikować to, co jest proste – w końcu każdy wie, że dług publiczny to jest to, od czego płaci się  odsetki. To wygodna, prosta definicja, więc dlaczego ją zmieniać?

Dr Kamilla Marchewka-Bartkowiak: Dlatego, że unijna definicja długu ma już prawie 20 lat. Przez ten czas wiele się zmieniło, ujawniły się nowe zjawiska, więc może nadszedł czas, żeby zastanowić się nad efektywnością i adekwatnością dotąd używanych definicji dla oceny i zrozumienia tego, co będzie się dziać w kolejnych dziesięcioleciach. Bo przecież Komisja Europejska podaje dziś, jaka będzie trajektoria długu aż do 2060 roku.

Na tę trajektorię długu podstawowy wpływ mają wydatki emerytalne.

Całość zobowiązań emerytalnych państwa. W dyskusji podczas seminarium sygnalizowano problem, jak wycenić zakres tych zobowiązań, skoro mogą się przecież zmieniać stawki, mogą się zmieniać podatki, może się zmieniać inflacja, stopy wzrostu PKB i tak dalej. Problem wyceny jest oczywiście dyskusyjny. Ja to pokazuję obecnie jako stany kont, czyli kwotę dzisiejszych zobowiązań do przyszłych wypłat, które wynikają ze zgromadzonych składek. Bo wiadomo – system emerytalny funkcjonuje na zasadzie repartycyjnej. Ze składek pracujących wypłacane są emerytury bieżące. Powstaje zatem zobowiązanie państwa wobec przyszłych emerytów. Ale z powodów demograficznych w przyszłości płacone składki nie pokryją kwoty koniecznej do wypłaty emerytur. Dlatego koncepcja naszej reformy emerytalnej polegała na tym, żeby gromadzone oszczędności (głównie w OFE) stanowiły realną podstawę pokrycia przyszłych zobowiązań publicznego systemu emerytalnego.

I to jest ten „dług implicite”, o którym Pani mówi,  przedstawiając propozycję ujawniania go obok tradycyjnego długu explicite, czyli wynikającego z obowiązujących aktów prawnych?

Dług implicite istniał już wcześniej, tylko że zobowiązania były oddzielone od finansowania z budżetu, bo na bieżąco samofinansowały się ze składek. Natomiast gdy tych składek jest za mało, to budżet musi dopłacać. Dodatkowo w Polsce zgodnie z założeniami reformy emerytalnej refundacja tej części składek, która zamiast do ZUS trafia do OFE, miała być pokryta z przychodów z prywatyzacji. Tymczasem w ostatnich latach przychody z prywatyzacji były niewielkie, a na dodatek większa ich część jest ustawowo przekazywana na rozmaite fundusze celowe – m.in. na Fundusz Rezerwy Demograficznej, na Fundusz Reprywatyzacji. W efekcie większa część zobowiązań publicznych z drugiego filaru jest finansowana długiem, który emitujemy w postaci papierów skarbowych i od których musimy płacić odsetki. A OFE ok. 60 procent składek inwestują w te same obligacje. W tym roku byłoby możliwe finansowanie praktycznie całości refundacji składek do OFE (22 miliardy złotych) z planowanych przychodów z prywatyzacji (25 miliardów). Ale tak nie będzie, przede wszystkim dlatego, że 70 procent uzyskanych z prywatyzacji środków trafi do rozmaitych funduszy celowych, a tylko 30 proc. sfinansuje zobowiązania emerytalne. Więc resztę refundacji znowu będziemy finansować długiem.

Tak czy owak przychodów z prywatyzacji na długo już nie starczy. Tymczasem według wyliczeń resortu finansów dotacje czy refundacje dla ZUS będą potrzebne jeszcze przez pół wieku. Czy więc nie powinniśmy po prostu odliczać wydatków na system emerytalny od długu publicznego?

Zapewne, choć istnieje wówczas niebezpieczeństwo, że w ogóle zrezygnujemy z finansowania ich przychodami z prywatyzacji, aby zwiększać finansowanie długiem – bo im więcej będzie tego długu, tym więcej będziemy mogli odjąć. Wyjęliśmy kwestię refundacji z deficytu, aby pokazać, że finansujemy ją w inny sposób – nie z podatków ani z długu, ale z prywatyzacji. Tylko że de facto tak nie robimy. Generalnie więc takie wydzielenie refundacji nie ma sensu i to Eurostat potwierdził, nie wliczając jej do rozchodów, tylko do deficytu. Ale jeśli uznajemy, że redefinicja nie jest tylko po to, żeby coś odjąć od czegoś, ale żeby kontrolować wysokość przyszłych zobowiązań, pokazać mechanizm ich narastania, to róbmy to całościowo. To znaczy odejmijmy od ogólnego poziomu zadłużenia całość – i dotacje dla ZUS, gdyż powiększają deficyt, i refundacje składki do OFE, i wartość nominalną obligacji skarbowych wchodzących już w skład aktywów OFE.

A czy ta propozycja jest do przyjęcia dla Unii?

Ostatni raport Komisji Europejskiej pokazuje, że coraz szerzej dyskutuje się sprawę ujawnienia emerytalnego długu implicite jako całości. Problem polega tylko na tym, jaką przyjąć jednolitą metodologię, żeby dane były porównywalne. A jeszcze ważniejsze jest to, jak ujawnienie dodatkowego długu zinterpretują rynki finansowe i czy zrozumieją, jaka jest jego rola. Bo ujawnienie wskaźników to jest jedna rzecz, a druga to pokazanie, jak ten dług emerytalny jest finansowany.

Czy ktoś już taki dodatkowy dług pokazuje?

Na przykład w australijskim bilansie składki emerytalne są zapisywane w systemie memoriałowym, w którym w ślad za składkami idą zobowiązania systemu względem przyszłych emerytów. Po stronie pasywów są zobowiązania implicite, po drugiej stronie, czyli stronie aktywów, jest na przykład fundusz stabilizacyjny, na który rząd odkłada część środków. I to wszystko jest pokazane w całości bilansu sektora publicznego. W Stanach Zjednoczonych też robione są podobne budżetowe prezentacje całości obciążeń wiążących się z systemem emerytalnym. W ogóle w krajach pozaeuropejskich dług jest rozkładany na czynniki pierwsze, łącznie właśnie z długiem emerytalnym. Pokazany jest ten wskaźnik w ujęciu brutto oraz netto, co oznacza, że pokazany jest poziom zabezpieczenia po stronie posiadanych aktywów finansowych. Ciekawy pod tym względem jest przykład Japonii, której dług publiczny sięga 240 procent PKB, ale już dług netto jest zaledwie na poziomie najbardziej zadłużonych krajów europejskich. Natomiast faktycznie Europa wciąż boi się pokazać całość bilansu sektora publicznego – wyjątkiem jest tylko Wielka Brytania.

Podczas seminarium mówiła Pani o koncepcji wprowadzenia obligacji Buchanana, dedykowanych właśnie do celów finansowania długu emerytalnego.

To jest kwestia skonstruowania dla potrzeb OFE standardowej obligacji 30-letniej albo nawet 50-letniej. Dobrze by było, żeby to były obligacje indeksowane, bo dla OFE wskaźnik zmian cen jest kluczowy. I – co ważne – chodzi o obligacje, które pozostają w portfelach OFE i nie pojawiają się na rynku wtórnym. W przeciwieństwie do tych obligacji, które emitowane są, aby sfinansować refundację i uzależnione są od rynku, od zachodzących na nim wahań i zmian. Natomiast obligacje dedykowane dają możliwość ustabilizowania relacji pomiędzy budżetem a systemem emerytalnym. Obie strony miałyby dzięki temu przewidywalną sytuację. Po jednej stronie obniża się ryzyko reinwestowania, a po drugiej stronie obniża się ryzyko refinansowania. Budżet będzie wiedział, w jakim stopniu zostanie w kolejnych latach obciążony wykupem tych obligacji. Ale dla OFE element ograniczenia ryzyka też jest bardzo ważny. Fundusz ma obecnie obligacje rynkowe, 5-letnie i pytanie jest „za ile je wymieni” za te pięć lat i jakie będą wówczas stopy procentowe. A tu mamy 30-letnią czy 50-letnią obligację i tego ryzyka praktycznie nie ma. Ale takie dedykowane obligacje – chcę podkreślić – traktuję jako uzupełnienie inwestycji OFE w papiery pozaskarbowe.

A nie ma możliwości przekonania Eurostatu, że fundusze OFE są po prostu funduszami publicznymi oddanymi w zarządzenie firmom prywatnym?

Poczekajmy, jaka będzie unijna odpowiedź na list dziewięciu ministrów finansów, w tym ministra Rostowskiego, którzy chcą, aby definicja długu publicznego brała pod uwagę koszty związane z reformą emerytalną. Bo jeżeli zostanie zaakceptowana propozycja odjęcia kosztów refundacji składek do OFE, to pojawi się możliwość, aby ponownie negocjować także zaliczenie aktywów funduszy do sektora publicznego, problemem jest jednak to, że zgodnie z zasadami unijnymi rząd musiałby być odpowiedzialny za ustalanie zarówno składek, jak i świadczeń z OFE. 7 września na posiedzeniu Ecofinu miały być podjęte wstępne decyzje, ale do tego nie doszło. Może zostaną podjęte podczas październikowego szczytu UE, w kontekście dyskusji związanej z całym tematem „economic governance”.

Od 2008 roku prowadzonych jest w tej kwestii coraz więcej dyskusji, a od podobnych rozmów zazwyczaj zaczyna się podejmowanie przełomowych decyzji. Widać, że jest presja, żeby coś z tym długiem emerytalnym wreszcie zrobić. Żeby go pokazać, niezależnie od tego, jaką przybrał postać.

Rozmawiał: Ryszard Holzer

Dr Kamilla Marchewka-Bartkowiak jest specjalistą ds. finansów publicznych w Biurze Analiz Sejmowych i pracownikiem Uniwersytetu Ekonomicznego w Poznaniu. Była prelegentem seminarium naukowego poświęconego problemowi redefinicji długu publicznego w UE oraz w Polsce, które odbyło się 14 września w Narodowym Banku Polskim.

Tagi


Artykuły powiązane

Popularne artykuły