Mimo zmian w OFE państwo musi dalej oszczędzać

Obserwator Finansowy: Czy po przyjęciu ustawy o zmianach w systemie emerytalnym progi ostrożnościowe zostaną ostatecznie obniżone o wartość przeniesionych z OFE obligacji?

Dariusz Rosati: W rządowym projekcie ustawy o OFE znajduje się przepis obniżający progi ostrożnościowe poziomu państwowego długu publicznego w relacji do PKB dla celów stabilizującej reguły wydatkowej o 7 proc. PKB do poziomu 43 proc. i 48 proc. PKB. Wielkość tego obniżenia odpowiada wartości umorzonych skarbowych papierów wartościowych. Redukcja zadłużenia w związku ze zmianami w OFE nie spowoduje więc poluzowania polityki fiskalnej.

To dlaczego wszyscy teraz liczą, że dług publiczny spada z 54,8 proc. do 47,1 proc. w przyszłym roku i przy zawieszeniu pierwszego progu – 50 proc. na dwa lata i złagodzeniu drugiego – 55 proc. przez przeliczanie zadłużenia po średniorocznym kursie walutowym, rząd zyskuje przestrzeń na spore wydatki?

Jak już stwierdziłem, nie ma przestrzeni na nowe wydatki. Reforma OFE powoduje jedynie spadek kosztów obsługi długu i kosztu refundacji składki do OFE – razem o około 9 mld zł. Dlatego w budżecie na przyszły rok zaplanowano spadek łącznych wydatków o 0,8 proc. w stosunku do 2013 roku. Jest to zgodne z nową stabilizującą regułą wydatkową. Oszczędności z OFE nie będą więc wydawane.

Prof. Elżbieta Chojna-Duch, która opiniowała projekt napisała jednak, że „efekty rozwiązań prawnych zawartych w projekcie ustawy, dotyczące zmian w systemie ubezpieczeń emerytalnych stanowią polską formę luzowania ilościowego polityki fiskalnej”. Może więc progi nie muszą być obniżone i ta przestrzeń do wydatków powstanie?

Nie znam kontekstu wypowiedzi pani profesor. Być może niekonwencjonalność polega na tym, że jest to prostu jednorazowe posunięcie? Ono jednorazowo powoduje obniżenie długu publicznego, zamianę części jawnego długu na przyszłe zobowiązania gwarantowane – tzw. dług ukryty – które jednak w systemie księgowości nie są zapisywane, tak jak zobowiązania jawne. To spowoduje obniżenie zadłużenia z prawie 900 mld złotych pod koniec tego roku do około 810 mld zł w przyszłym roku. To jest jednak zmiana jednorazowa. Nie jest z nią związane żadne przyśpieszenie tempa wydatków ani żadne luzowanie fiskalne.

Czy to znaczy, że głównym powodem wprowadzenia zmian w OFE jest „tylko” niebezpieczeństwo przekroczenia przez dług publiczny poziomu 55 proc. PKB?

Głównym powodem wprowadzenia tej reformy jest trudna sytuacja finansów publicznych. Faktycznie znajdujemy się blisko granicy 55 proc. której przekroczenie powodowałoby konieczność drastycznego ograniczenia wydatków. Osobiście traktuję projekt rządowy jako przyznanie, że w warunkach długotrwałego kryzysu polskie finanse publiczne nie są w stanie udźwignąć ciężaru finansowania systemu OFE na dotychczasowych zasadach. Piętnaście lat temu zaangażowaliśmy się w ambitną i potrzebną reformę systemu emerytalnego, ale z różnych powodów nie zatroszczyliśmy się o jej sfinansowanie.

Rząd doszedł do wniosku, że dalsze obciążanie obecnego pokolenia Polaków podwójnym kosztem reformy emerytalnej jest w warunkach kryzysu nie do utrzymania ze względów ekonomicznych i społecznych. Nie zgadzam się natomiast z drugim często stawianym argumentem, że system OFE jest systemem z założenia złym, ponieważ OFE generują nadmierny dług publiczny a ich dochodowość jest niższa niż waloryzacja na subkoncie w ZUS. Tezy te, które pojawiły się w rządowym raporcie, są co najmniej dyskusyjne.

Skoro reforma OFE ma tak duże znaczenie dla finansów publicznych to co się stanie gdy nie zostanie przyjęta na czas lub zakwestionowana przez Trybunał Konstytucyjny? Trzeba będzie znowu nowelizować budżet – tym razem na 2014 rok?

Wejście w życie zmian w OFE zależy w tej chwili od decyzji parlamentu i podpisu prezydenta. Zakładam, że Sejm reformę przegłosuje, ale gdybyśmy teoretycznie przyjęli, że nie, to w przyszłorocznym budżecie zabraknie tych 9 mld zł i rząd musiałby złożyć autopoprawkę. Załóżmy jednak, że reforma jest przez Sejm przegłosowana. Trafia wtedy do prezydenta. Prezydent ma trzy możliwości: podpisać, zawetować, lub podpisać i jednocześnie skierować do Trybunału Konstytucyjnego całość bądź cześć ustawy.

Jeżeli ustawa zostanie skierowana do Trybunału to przypuszczam, że ostateczne orzeczenie miałoby miejsce nie wcześniej niż w połowie przyszłego roku. I jeśli Trybunał uznałby ustawę za niekonstytucyjną, to pewnie nakazałby wykonanie orzeczenia dopiero w ramach kolejnego budżetu – na 2015 rok. Trybunał wziąłby wówczas pod uwagę konieczność utrzymania stabilizacji finansów publicznych.

Komisja Europejska chciałaby, żebyśmy w 2015 roku wyszli też z procedury nadmiernego deficytu. Miałby on wtedy wynosić 2,8 proc. PKB, po spadku z 3,9 proc. PKB w 2014 roku i 4,8 proc. PKB w tym roku. Czy zdecydujemy się podążać tą ścieżką?

Na najbliższym posiedzeniu, w grudniu, Rada UE zatwierdzi pewnie rekomendacje Komisji. Przypuszczam też, że wytknie nam, że nie realizujemy ścieżki konsolidacji budżetowej wynikającej z procedury nadmiernego deficytu. Dalsze ignorowanie tych zaleceń może skończyć się wstrzymaniem wypłat środków unijnych dla Polski. Dlatego polski rząd będzie dążył do wykonania tych zaleceń. Już w przyszłym roku zacieśnienie fiskalne w kategoriach strukturalnych ma wynieść 1,4 proc. PKB. Ponieważ w przyszłym roku wchodzą w życie nowe reguły liczenia długu i deficytu (ESA 2010), efekt redukcji długu dzięki reformie OFE nie będzie mógł być uwzględniony. Będzie to wymagać silniejszego dostosowania.

W tym roku to dostosowanie nie było możliwe z uwagi na drugą falę kryzysu w strefie euro i konieczność nowelizacji budżetu, ale w przyszłym roku musimy go dokonać. Liczę, że pomoże nam w tym szybsze tempo wzrostu gospodarczego, choć niewykluczone, że będą konieczne dalsze działania ograniczające deficyt.

Konieczna jest dalsza konsolidacja fiskalna i zmniejszanie zadłużenia. O żadnym „przejadaniu” pieniędzy z OFE nie może być mowy.

Rozmawiał Marek Pielach

Dariusz Rosati jest przewodniczącym komisji finansów publicznych; profesor Szkoły Głównej Handlowej w Warszawie, były członek RPP (1998-2004) oraz minister spraw zagranicznych (1995-1997).

OF