(©Envato)
Światowy kryzys finansowy był dla UE okresem szczególnej próby. Jeszcze większym sprawdzianem okazał się wpływ pandemii wirusa COVID-19. W swojej nowej książce Szef Sztabu Komisarza ds. Gospodarki i były Dyrektor Generalny ds. Gospodarczych i Finansowych w Komisji Europejskiej prześledził analityczne podstawy reakcji polityki gospodarczej na te dwa kryzysy.
W niniejszym artykule, zaczerpniętym ze wstępu do książki, autor przedstawia ogólne wnioski na przyszłość dla kształtowania polityki UE w oparciu o swoje osobiste zaangażowanie w zarządzanie kryzysem i reagowanie na kryzys.
Okres ostatnich dwunastu lat był dla Komisji Europejskiej i dla UE czasem głębokich przemian. Światowy kryzys finansowy, który rozpoczął się na samym początku mojej kadencji jako dyrektora generalnego – i którego skutki były odczuwane aż do końca mojego urzędowania – był dla UE szczególnie trudnym okresem. Jeszcze większym sprawdzianem był wpływ kryzysu pandemicznego, który wybuchł w marcu 2020 roku. Komisja sama w sobie była podmiotem zmian, a ja w ciągu tych wszystkich lat byłem świadkiem i uczestnikiem głębokiej transformacji jej roli i jej wkładu w integrację europejską i globalne zarządzanie.
W nowej książce opisuję moją osobistą podróż intelektualną z ostatnich dwunastu lat. Wiele z dokumentów zawartych w tej książce zostało napisanych wspólnie z kolegami z Komisji, ale także wspólnie z innymi ekonomistami z MFW i OECD. Większość z nich została opublikowana tutaj, na łamach „Vox”.
W niniejszym artykule koncentruję się na pewnych ogólnych zasadach, które mogłyby kierować polityką gospodarczą UE w następstwie podwójnego kryzysu, który uderzył w gospodarkę europejską w ciągu ostatnich dwunastu lat.
Wnioski na przyszłość
Konieczność szybkiego zareagowania na dwa szybko następujące po sobie bezprecedensowe kryzysy wystawiła na ciężką próbę determinację i wyobraźnię Komisji Europejskiej. Wyzwania związane z zarządzaniem kryzysem pandemicznym w czasie, gdy blizny po Wielkiej Recesji wciąż się goiły i powstawała koncepcja „lepszej odbudowy” (building back better), postawiły poprzeczkę ambicji politycznych i instytucjonalnych jeszcze wyżej.
W oparciu o moje osobiste zaangażowanie w zarządzanie i reagowanie kryzysowe, chciałbym wyciągnąć sześć kluczowych wniosków dotyczących podejścia do kształtowania polityki UE w nadchodzących latach:
1. Unikanie „odwróconych piramid”. Często zdarza się, że nadzór nad polityką UE w sposób nieproporcjonalny koncentruje się na sprawach, które obiektywnie są mniej ważne. Choć nie zawsze jest to sprawiedliwe, w przeszłości często krytykowano UE za to, że ugrzęzła w „liczbach dziesiętnych”. Nadzór nad polityką powinien zostać przekształcony w taki sposób, aby zająć się tym, co w Traktacie UE nazywa się „rażącymi błędami”. Zasadą przewodnią powinna być internalizacja efektów ubocznych (nie tylko gospodarczych, ale także instytucjonalnych i politycznych). Co istotne, wdrożenie planów naprawy oraz planów restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji (RRP) będzie okazją do podkreślenia również „całkowitych korzyści”.
2. Nie należy padać ofiarą syndromu „częściowej równowagi”. Kryzys finansowy pokazał, że napięcia w jednym zakątku strefy euro mogą mieć poważne konsekwencje w innych miejscach, a w pewnych okolicznościach mogą stać się systemowe. Silniejszy zestaw narzędzi wprowadzony podczas kryzysu finansowego pomoże w tym zakresie, ale jest mało prawdopodobne, aby był wystarczający. Jak pokazała reakcja na kryzys COVID-19, uwzględnienie współzależności między krajami (w stosowaniu nadzoru fiskalnego i makroekonomicznego) oraz między politykami (w szczególności pomiędzy polityką fiskalną i monetarną) będzie ważne dla uchwycenia dynamiki „równowagi ogólnej” strefy euro.
Nie należy padać ofiarą syndromu „częściowej równowagi”. Kryzys finansowy pokazał, że napięcia w jednym zakątku strefy euro mogą mieć poważne konsekwencje w innych miejscach, a w pewnych okolicznościach mogą stać się systemowe.
3. Walka z „kompletnymi umowami”. W czasie kryzysu finansowego brak zaufania między państwami członkowskimi oraz między nimi i instytucjami europejskimi spowodował, że w niektórych krajach pojawiła się podejrzliwość wobec stosowania jakiejkolwiek uznaniowości w stosowaniu reguł fiskalnych. Doprowadziło to do próby skodyfikowania wszystkich możliwych państw świata w skomplikowanych algorytmach tak, aby w jak największym stopniu uniknąć uznaniowości w podejmowaniu decyzji. Nadmierna inżynieria Paktu Stabilności i Wzrostu (SGP) jest kwintesencją tego procesu. Jednakże, jak pokazuje analiza ekonomiczna i doświadczenie, umowy kompletne nie istnieją. Ponadto coraz bardziej wyrafinowane algorytmy, często oparte na niezauważalnych zmiennych, zwiększają stopień złożoności, co samo w sobie osłabia skuteczność i przejrzystość nadzoru. Jeżeli zasady nadzoru makroekonomicznego i fiskalnego mają zostać uproszczone, państwa członkowskie muszą zaakceptować fakt, że Komisja stosuje je przy zastosowaniu odpowiedniego stopnia oceny ekonomicznej.
4. Pamiętajmy, że droga z punktu A do punktu B nie jest w Europie linią prostą. Różne wrażliwości i złożone realia polityczne w UE oznaczają, że wnioski/projekty muszą zazwyczaj przemawiać do różnych grup odbiorców i być akceptowane przez kraje o różnych preferencjach społecznych i politycznych. W związku z tym, osiągnięcie konsensusu jest często kłopotliwe i wymaga złożonych negocjacji oraz „postępu pośredniego”. W rzeczywistości dążenie do wytyczenia prostej linii pomiędzy punktami A i B może być szkodliwe dla ostatecznego sukcesu inicjatywy. Na przykład wezwanie do zwiększenia inwestycji publicznych lepiej brzmi w niektórych krajach, jeśli jest przedstawiane jako polityka popytowa, a w innych, jeśli nacisk kładzie się na jego skutki po stronie podaży. Innym przykładem są prace dotyczące bezpiecznych aktywów w strefie euro: podkreślenie ich roli w pogłębianiu rynku i wzmacnianiu międzynarodowej roli euro daje większe szanse powodzenia niż traktowanie ich jako elementu unii fiskalnej.
Różne wrażliwości i złożone realia polityczne w UE oznaczają, że wnioski/projekty muszą zazwyczaj przemawiać do różnych grup odbiorców i być akceptowane przez kraje o różnych preferencjach społecznych i politycznych.
5. Czerwone linie są po to, aby je przekraczać. W ramach dyskusji w Radzie lub w różnych komitetach i gremiach UE władze krajowe często, co jest naturalne, ustalają szereg czerwonych linii wynikających z wewnętrznych uwarunkowań politycznych. Większość z tych czerwonych linii staje się mniej istotna, jeśli uwzględniony zostanie wspólny interes, a horyzont czasowy, w którym oceniane są pewne polityki lub reformy, ulegnie wydłużeniu. Istotną rolą Komisji jest dostarczenie argumentów intelektualnych, które pomogą określić granice, jakie należy przekroczyć, a tym samym pomogą obniżyć „stopę dyskontową” krajowych decydentów politycznych. Komisja uczyniła to w swoich wnioskach/projektach dotyczących zwalczania gospodarczych skutków pandemii.
6. Nie stawaj się „japońskim hamulcowym”. Przykład żołnierzy, takich jak Teruo Nakamura – szeregowiec Cesarskiej Armii Japońskiej, który został oddelegowany na samotną wyspę i poddał się dopiero w 1974 r., prawie 30 lat po zakończeniu II wojny światowej – powinien być dla nas lekcją. Projekty polityczne lub podejścia mogą być czasami realizowane długo po tym, jak ich znaczenie polityczne przeminęło lub ich uzasadnienie ekonomiczne okazało się przestarzałe. W tym kontekście „trudność nie polega na rozwijaniu nowych idei, lecz na odchodzeniu od starych”, jak zauważył w słynnej wypowiedzi John Maynard Keynes. Uniknięcie tej pułapki jest szczególnie ważne dziś, gdy tradycyjny paradygmat gospodarczy jest poważnie kwestionowany.
Kształtowanie europejskiej gospodarki jutra jest równoznaczne z odbudową w duchu „building back better” po pandemii. Będzie to wymagało odważnych decyzji politycznych. W ramach UE tylko Komisja Europejska i jej ekonomiści mają możliwości analityczne, kompetencje instytucjonalne i polot, aby wykonać takie zadanie.
Uwaga wydawcy: Niniejszy artykuł powstał na podstawie wstępu do książki The Man Inside: A European Journey through Two Crises (Człowiek wewnątrz: europejska podróż przez dwa kryzysy) autorstwa Marco Buti.
Marco Buti – Head of Cabinet of European Commissioner Paolo Gentiloni
Artykuł ukazał się w wersji oryginalnej na platformie VoxEU, tam też dostępne są przypisy i bibliografia.
W styczniu 2020 roku Wielka Brytania formalnie opuściła Unię Europejską. Oczekiwane korzyści z brexitu, poza odzyskaniem suwerenności w zakresie kształtowania prawa i zewnętrznych relacji gospodarczych, jednak się nie zmaterializowały. Widoczny jest natomiast spadek wydajności i konkurencyjności brytyjskiej gospodarki, co wpływa także na kondycję rynku pracy.
