Polityka rynku pracy po pandemii musi chronić kapitał ludzki

Rządy i banki centralne w krajach rozwiniętych pośpiesznie wdrażają radykalne działania makroekonomiczne, aby powstrzymać globalną katastrofę gospodarczą wywołaną przez pandemię COVID-19. Pomimo presji czasu – rzeczywistej czy postrzeganej – należy je zaplanować starannie. Mamy przecież, w najlepszym razie, jedyną szansę na sukces.

Nasze badania następstw wielkiego kryzysu z lat 2008-2009 w Stanach Zjednoczonych wskazują na istnienie bardzo silnego mechanizmu przeniesienia tego potężnego szoku na rynki pracy, co skutkowało bardzo powolnym tempem ożywienia gospodarczego po kryzysie. Naszym zdaniem, projektując dziś politykę publiczną powinniśmy pamiętać o lekcji z tamtego kryzysu.

Musimy unikać obecnie ogólnej nieadresowanej pomocy. Należy raczej starać się stwarzać warunki dla podtrzymania przywiązania pracowników do  dotychczasowych miejsc pracy, a także – już po ustąpieniu kryzysu – szybkiego przywrócenia poprzednio istniejącej alokacji zatrudnienia do poszczególnych sektorów i firm.

Recesje można łagodzić, ale trzeba działać szybko

Sama pandemia nie powinna spowodować trwałego szoku w zakresie preferencji czy technologii, być może z wyjątkiem zdrowia publicznego. Wszelkie działania, które sprzyjałyby istotnej i trwałej realokacji zatrudnienia po tak głębokim, a zarazem przejściowym i nietypowym wstrząsie mogą doprowadzić do błyskawicznej utraty kapitału ludzkiego właściwego dla poszczególnych firm. Mogłyby także wpłynąć na utratę baz klientów, budowanych przez wiele lat inwestycji, eksperymentowania i selekcji. To zaś nie pozwoliłoby na wzrost wydajności i szybkie ożywienie gospodarcze.

Zamiast nieuniknionego zapewne scenariusza gwałtownej recesji z szybkim odbiciem, źle pomyślana polityka publiczna może skutkować straconą dekadą lub dwiema. Debata polityczna po kryzysie z 2008 r. w znacznej mierze skupiała się na dramatycznym spadku i powolnej odbudowie zatrudnienia i płac w Stanach Zjednoczonych w latach 2008-2019.

Co stało się po wielkiej recesji

Pierwszą grupę faktów przedstawiono w pracy Fujity i Moscariniego z 2017 r.

• Pracownicy, którzy tracą pracę, ale ostatecznie zostają ponownie zatrudnieni przez swojego ostatniego pracodawcę, prawie zawsze wracają do tego samego zawodu bez utraty zarobków, niezależnie od tego, czy pracownik spodziewał się ponownego zatrudnienia (przebywał na zwolnieniu czasowym), czy też nie.

Nawet wśród przypadków utraty pracy postrzeganych jako trwałe zarówno przez firmę, jak i pracownika, aż jeden na pięć kończy się ponownym zatrudnieniem, ze znacznie lepszym ostatecznym skutkiem.

• W przeciwieństwie do powyższego, pracownicy, którzy zostają na trwale rozdzieleni ze swoim pracodawcą i nie zostają ponownie zatrudnieni, ponoszą znaczne straty w zakresie miesięcznych zarobków, w wysokości od 2 do 12 proc. w zależności od okresu trwania bezrobocia, a ponadto często zmieniają zawód i ścieżkę kariery.

W przypadku pracowników o dłuższym stażu pracy istnieje większe prawdopodobieństwo, że pracownik zostanie ponownie zatrudniony na tym samym stanowisku, niż w przypadku pracowników zatrudnionych niedawno; ponadto, po ponownym zatrudnieniu zostaje on w firmie dłużej.

Zmieniające się cykle koniunkturalne – rola zatrudnienia kobiet

Uważamy ten zbiór faktów za dowód istnienia znacznego, właściwego dla poszczególnych firm kapitału ludzkiego, który wpływa na dobrobyt pracownika i jego wydajność. Kapitał ten może przybierać różne formy: szczegółowej wiedzy na temat działalności firmy, współpracowników, dojazdów do pracy albo adekwatnego do stanowiska zestawu umiejętności ogólnych.

Przeprowadzono wiele badań, jaki wpływ na pracownika ma niezawiniona przez niego utrata pracy. Badania przypadków oddzielenia pracowników od ich miejsc pracy – zwłaszcza w sytuacji zamykania fabryk lub epizodów masowych zwolnień, gdzie zwykle nie ma możliwości ponownego zatrudnienia – wskazują na wysokie krótko- i długoterminowe straty w zakresie zarobków i stanu osobowego w firmach, zwłaszcza gdy takie epizody następują w okresie spowolnienia gospodarczego. W naszej pracy wykraczamy poza przypadki zamykania fabryk oraz masowych zwolnień, które zdarzają się stosunkowo rzadko, skupiamy się natomiast na znaczeniu stażu pracy poszczególnych pracowników.

Co to oznacza dla kryzysu wywołanego COVID-19?

Pandemia COVID-19 jest zapewne szokiem najbardziej egzogenicznym z możliwych, ale długotrwałość jej skutków będzie nieporównywalnie mniejsza niż w przypadkach załamania na rynku mieszkaniowym, przemian technologicznych czy globalizacji. W związku z tym likwidacja firm i zwalnianie pracowników na stałe bynajmniej nie jest nieuniknione.

Twierdzimy, że absolutnym priorytetem jest zachowanie poczucia przywiązania pracowników do dotychczasowych miejsc pracy, poprzez zapobieganie likwidacji rentownych wcześniej przedsiębiorstw, które mogą powrócić do formy bezpośrednio po zażegnaniu kryzysu zdrowotnego.

Jason Furman uważa ten postulat za jeden z czterech priorytetów pierwszej reakcji polityki publicznej na kryzys. Wspomniany cel można osiągnąć, udzielając firmom w kryzysie nieoprocentowanych kredytów na pokrycie kosztów stałych oraz przekształcając je w dotacje, pod warunkiem, że firma po wznowieniu normalnej działalności w pierwszej kolejności zatrudni ponownie swoich dotychczasowych pracowników.

Proponujemy dodanie klauzuli „ponownego zatrudnienia”, która znacznie ograniczyłaby poziom lęku wśród pracowników.

Wszelkie formy dotacji wiążą się z tzw. pokusą nadużycia (ang. moral hazard). W tym przypadku pracodawca mógłby dziś zwolnić jeszcze większą liczbę pracowników, aby potem ponownie ich zatrudnić i otrzymać dotację. Jednak bodźce do takiego działania nie byłyby wcale silniejsze od tych związanych z dyskutowanymi dziś bezwarunkowymi pakietami pomocowymi. My proponujemy po prostu dodanie klauzuli „ponownego zatrudnienia”, która znacznie ograniczyłaby poziom lęku wśród pracowników. Sprawiłaby również, że pracownicy ci byliby bardziej skłonni podejmować prace tymczasowe, potrzebne w warunkach kryzysu zdrowotnego, bez obawy, że ich dotychczasowa kariera zostanie na zawsze zaprzepaszczona. Naszym celem jest powstrzymanie ogromnej utraty specyficznego kapitału ludzkiego, który budowano latami, i który równie długo trzeba by odtwarzać.

Właściwy dla danej firmy kapitał ludzki raczej nie doczeka się adekwatnej wyceny, zwłaszcza kiedy pracownik jest oddzielony od przedsiębiorstwa i przedsiębiorstwo od pracownika, i nie można zawrzeć umowy ani zobowiązać się do ponownego podjęcia współpracy – pomimo tego, że ten specyficzny ludzki kapitał ma nadal wartość dla naszej firmy a gdzie indziej jest bezużyteczny.

Rotacja kadr po kryzysie 2008 r.

Jak ogólnie wiadomo, po ostatniej recesji w Stanach Zjednoczonych stopa rotacji personelu gwałtownie spadła, powodując silny wzrost zarówno stopy bezrobocia, jak i okresu jego trwania. Ten ostry spadek odzwierciedlał zmniejszenie proporcji między liczbą wakatów a liczbą bezrobotnych, będącej miarą nadwyżki popytu na pracę nad jej podażą. Krótko mówiąc, w latach 2009-2010 dostępnych było bardzo mało nowych miejsc pracy – czego możemy się spodziewać również w najbliższej przyszłości. Niemniej, jak szacujemy w naszej pracy, spadek stopy przepływu kadr pomiędzy pracodawcami był o około połowę mniejszy niż spadek stopy przepływu od bezrobocia do zatrudnienia.

Długotrwała depresja gospodarcza w Niemczech jest możliwa

Choć nowe oferty pracy praktycznie przestały się pojawiać, duża część zatrudnionych pracowników nadal była w stanie zmienić pracę. Stopa przepływów pracowników pomiędzy pracodawcami zaczęła następnie rosnąć, by w 2015 roku powrócić do stanu sprzed recesji. Następnie, w warunkach ekspansji gospodarczej i spadku bezrobocia, dynamika przepływu pracowników pomiędzy pracodawcami wyhamowała, a potem zaczęła ponownie spadać. Interpretujemy te bardzo powolne zmiany w następujący sposób.

Po recesji wywołanej kryzysem roku 2008 wielu pracowników zostało w sposób trwały oddzielonych od swoich dotychczasowych miejsc pracy. Kryzys finansowy od początku zdawał się w sposób niezwykle uporczywy dawać we znaki gospodarstwom domowym, z których wiele musiało przejść proces redukcji zadłużenia (ang. deleveraging). Gospodarstwa domowe spodziewały się też, że słabość popytu z ich strony może spowodować zjawisko błędnego koła (ang. vicious circle) w postaci spadku tempa wchodzenia nowych firm na rynek oraz spadku tempa wzrostu produktywności.

Gotowość pracowników do podjęcia jakiejkolwiek pracy osłabiła wszelką presję na wzrost płac.

W usilnych próbach znalezienia jakiegokolwiek zatrudnienia, pracownicy przyjmowali pierwsze napotkane oferty pracy. W obliczu utraty karier w dotychczasowych specjalnościach, byli oni skłonni zaakceptować inne – skądinąd trudno dostępne – propozycje. Gotowość pracowników do podjęcia jakiejkolwiek pracy osłabiła wszelką presję na wzrost płac, które na wiele lat przestały rosnąć, przyczyniając się dodatkowo do słabości popytu. Dopiero po roku 2015, czyli po pełnych sześciu latach ożywienia gospodarczego, doszło do poprawy dopasowania kwalifikacji pracodawców i oczekiwań pracowników, spowolnienia łatwej realokacji pomiędzy firmami oraz początku zauważalnego wzrostu płac realnych.

Tym razem jest inaczej

Możliwe, że dzięki agresywnej kampanii w obszarze zdrowia publicznego, jakiemuś przełomowi w leczeniu, mutacji wirusa, samoizolacji czy cieplejszej porze roku pandemię uda się opanować w ciągu najbliższych kilku miesięcy. Decydenci powinni oprzeć się pokusie rozdawania pieniędzy i zamiast tego starać się chronić tych pracowników, których na krótką metę kryzys dotknie najbardziej, ale którzy zyskają najwięcej, jeśli uda im się go przeczekać.

Bezprecedensowy kryzys i bezprecedensowe działania

Szersze ubezpieczenie na wypadek bezrobocia zarówno pod względem kryteriów kwalifikacji, jak i stóp zastąpienia dochodu, a także dotacje dla przedsiębiorstw na pokrycie części kosztów stałych (takich jak czynsze, odsetki od kredytów oraz podatki pośrednie) może jednocześnie pomóc słabszym i ochronić dopasowany do firmy kapitał ludzki znacznie bardziej skutecznie niż równie drogi, nieukierunkowany program wysyłania pieniędzy do wszystkich gospodarstw domowych, który jest omawiany w Kongresie Stanów Zjednoczonych.

Wdrożono już wiele innych przydatnych działań.

• Po obu stronach Atlantyku wydłużono terminy składania deklaracji podatkowych.
• Rząd Wielkiej Brytanii wprowadza gwarantowane przez państwo i dotowane kredyty na kwotę do 5 milionów funtów, które mają pomóc małym firmom przetrwać kryzys.
• Rząd Francji rozszerza zakres stosowania programu tzw. chômage partiel (tj. zasiłków dla osób tymczasowo bezrobotnych), pokrywającego 85 proc. wynagrodzenia.
• Wiele amerykańskich stanów uchyliło jednotygodniowy „okres oczekiwania” przed możliwością uzyskania świadczeń z tytułu ubezpieczenia na wypadek bezrobocia, a także wymóg poszukiwania pracy. Ponadto rozszerzono kryteria kwalifikacji do otrzymania świadczeń, tak aby obejmowały one również osoby zmuszone pozostać w domu, by opiekować się dzieckiem (z powodu zamknięcia przedszkoli i szkół) lub inną osobą pozostającą pod ich opieką, która jest chora/podlega kwarantannie, a także te osoby, które same są chore lub podlegają kwarantannie z powodu podejrzenia choroby.

W ramach pakietu ratunkowego o wartości 2 bilionów dolarów, Kongres Stanów Zjednoczonych ma przez okres do czterech miesięcy uzupełniać pobierane przez wszystkich pracowników stanowe świadczenia z tytułu ubezpieczenia na wypadek bezrobocia kwotą 600 dolarów tygodniowo. W przypadku wielu pracowników podniesie to stopę zastąpienia dochodu do poziomu ponad 100 proc. i może skutkować ograniczeniem pożądanej tymczasowej realokacji zatrudnienia.

Firmom wysyłającym swoich pracowników na tzw. urlop postojowy (ang. furlough) udzielone zostaną kredyty. Jest to zgodne z postulowanym przez nas celem utrzymania przywiązania pracowników do dotychczasowych miejsc pracy. Jednak każdy stan będzie musiał indywidualnie uchylić własne przepisy ograniczające prawo pracowników przebywających na urlopie postojowym do podejmowania innego zatrudnienia w pełnym wymiarze godzin. To samo odnosi się do funkcjonującego we Włoszech programu Cassa Integrazione, który został zastosowany na masową skalę.

• Rządy w Wielkiej Brytanii i Danii wprowadzają hojne dofinansowanie do wynagrodzeń każdego pracownika, który nie będzie w stanie pracować (odpowiednio: 80 proc. wynagrodzenia aż do kwoty 2 500 funtów miesięcznie, oraz 75 proc. wynagrodzenia).

Te dotacje wspierają zarówno pracodawców, jak i pracowników, a także utrzymują ich wzajemne przywiązanie. Tym samym działania takie są zgodne z celami, które uważamy za priorytet. Tym niemniej pracownicy na urlopie postojowym (przynajmniej w Wielkiej Brytanii) nie będą w stanie podjąć innej pracy bez utraty tych świadczeń.

Uwagi końcowe

Na razie odnotowujemy brak przepisów, które ułatwiłyby zarówno przejściową realokację kadr, jak i szybki powrót do stanu sprzed kryzysu, a które mogłyby zarazem pozwolić uniknąć trwałej realokacji aktywności gospodarczej.

Proponowane przez nas działania w obszarze polityki publicznej sprawiłyby również, że niezatrudnieni pracownicy, będący formalnie bezrobotnymi oraz odbiorcami świadczeń z tytułu ubezpieczenia na wypadek bezrobocia, mieliby więcej swobody, jeśli chodzi o poszukiwanie i próbowanie tymczasowych aktywności alternatywnych, bez obawy o utratę swojego „miejsce w kolejce” do powrotu do dotychczasowej kariery.

Shigeru Fujita – doradca ekonomiczny i ekonomista, Bank Systemu Rezerwy Federalnej w Filadelfii

Giuseppe Moscarini – profesor ekonomii, Uniwersytet Yale

Fabien Postel-Vinay – profesor ekonomii, University College London

Artykuł po raz pierwszy ukazał się w VoxEU.org (tam dostępna jest pełna bibliografia).