(©Envato)
Kiedy „Financial Times” napisał o nowych, przełomowych badaniach Claussena (2023) na temat tysięcy mini-umów, które od lat są chlebem powszednim amerykańskiej praktyki handlowej, natychmiast zrodziło się pytanie: czy to jest odosobniony amerykański przypadek? A jak to wygląda w polityce handlowej Unii Europejskiej?
Biorąc pod uwagę złożony charakter polityki handlowej i jej znaczenie w europejskim procesie integracji, pytanie to jest w pełni zasadne. Od kilkudziesięciu lat wspólna polityka handlowa UE stanowi jądro procesu integracji europejskiej i jest doskonałym przykładem obszaru strategicznego, na którym polityka wewnętrzna i zewnętrzna nierozerwalnie łączą się ze sobą, i w ramach którego integracja europejska przyczyniła się do wzrostu dobrobytu i światowej roli państw członkowskich UE. Wspólna polityka handlowa Unii odnosi się zwykle do szeregu międzynarodowych inicjatyw i działań systemowych, które bezpośrednio wpływają na międzynarodowy handel towarami i usługami, komercyjne aspekty własności intelektualnej, zamówienia publiczne oraz bezpośrednie inwestycje zagraniczne. Rozwój międzynarodowego handlu sprawił, że wspólna polityka handlowa stała się jedną z najważniejszych polityk Unii. Co do zasady, każdy instrument dotyczący handlu z krajami trzecimi, podobnie jak każdy instrument mający kształtować transakcje i wolumen handlu, może być postrzegany jako część polityki handlowej UE.
Mini-umowy w UE: niewidzialna ręka polityki handlowej
Biorąc pod uwagę rozległy i skomplikowany krajobraz międzynarodowego handlu należałoby oczekiwać, że zarządzający będą mieli do dyspozycji instrumentarium odpowiednie do tej różnorodności. Tymczasem dominujące w nagłówkach instrumenty polityki handlowej to negocjacje wielostronne, spory na forum WTO, negocjacje w sprawie umów o wolnym handlu (FTA) albo działania antydumpingowe. Natomiast, przyjmując podejście zaproponowane przez Claussena (2023) w odniesieniu do polityki handlowej Stanów Zjednoczonych, stwierdzimy, że polityka handlowa UE w dużym stopniu zależy również od mini-umów. Bazując na publicznie dostępnej informacji w Dzienniku Urzędowym UE, w mojej niedawnej pracy (Cernat 2023) dokonałem przeglądu wszystkich istniejących narzędzi, które można zaliczyć do sfery polityki handlowej UE w latach 1962–2023. Żeby wydobyć te mini-umowy na światło dzienne trzeba było „podążyć papierowym szlakiem”, czyli dokonać przeglądu wszystkich instrumentów prawnych zawartych przez Unię z państwami trzecimi które można zaliczyć do dziedziny polityki handlowej.
Wszelkie instrumenty o skutkach prawnych dotyczące krajów trzecich publikowane są w Dzienniku Urzędowym UE (EUR-LEX). Wyszukiwarka EUR-LEX-u pozwala na filtrowanie z uwzględnieniem wielu kryteriów; jednym z nich jest dziedzina polityki, do której dokument się odnosi. Kwerenda w EUR-LEX-ie dotycząca wszelkich dokumentów odnoszących się do handlu opublikowanych na przestrzeni lat zwróciła ponad 2000 wyników. Wiele z nich stanowiły mini-umowy dotyczące pewnych konkretnych elementów polityki handlowej UE. Istnieje na przykład około 200 dokumentów (takich, jak korespondencja czy decyzje ciał ustanowionych na mocy istniejących umów) odnoszących się do „kraju pochodzenia towarów”. Jest również ponad 400 mini-umów związanych z technicznymi barierami handlu.
Inne umowy dotyczą konkretnych towarów rolnych (np. wołowiny, wina, produktów ekologicznych) czy pewnych działań sanitarnych i fitosanitarnych. Istnieją również mini-umowy dotyczące zrównoważonego handlu (np. dobrowolne dwustronne umowy w sprawie zrównoważonej produkcji drewna) lub handlu produktami przemysłowymi, takie jak umowy o wzajemnym uznawaniu (Mutual Recognition Agreements, MRA) w sprawie oceny zgodności, umowy w sprawie niebezpiecznych chemikaliów, narkotyków, odpadów itp. Podstawowe rodzaje takich mini-umów handlowych przedstawiono na wykresie.
Porównując skalę tego rodzaju porozumień z liczbą umów o wolnym handlu, uzyskujemy dość wymowny ogólny obraz. Liczba mini-umów jest ogromna na tle liczby aktualnych FTA, umów o wolnym handlu. Chociaż prawdą jest, że zakres i charakter prawny mini-umów jest bardzo zróżnicowany i nie dorównuje głębią i kompleksowością współczesnym FTA podpisanym przez Unię z ponad 40 krajami, niekoniecznie oznacza to, że zbiorowy zakres tych mini-umów (zarówno pod względem kwestii, których dotyczą, jak i państw-sygnatariuszy) jest mniej imponujący.
O gospodarczym znaczeniu mini-umów
Powyższa analiza dobitnie pokazuje, że mini-umowy są w prawnym ekosystemie gatunkiem bardzo zróżnicowanym i ekspansywnym. Jednak ilość (czyli liczba wynegocjowanych mini-umów) nie świadczy o jakości ani treści. Na jednym krańcu są mini-umowy czysto administracyjne (dokumenty dotyczące procedur, bez wpływu na realia). Na drugim krańcu znajdują się niektóre mini-umowy obejmujące przepisy o zasadniczym znaczeniu dla tysięcy eksporterów i importerów w Europie, ze skutkami dla przepływów finansowych wartości miliardów euro. Szczególną kategorią, dobrze ilustrującą paradoks mini-umów, są umowy o wzajemnym uznawaniu (Mutual Recognition Agreements, MRA). W przeciwieństwie do umów o wolnym handlu, MRA są mini-umowami mającymi na celu obniżenie zbędnych obciążeń w postaci pozataryfowych barier handlu. Nic dziwnego, że takie umowy, dążące do ograniczenia biurokracji i dublowania kosztów zgodności z prawem są priorytetem dla firm uczestniczących w globalnych łańcuchach dostaw i jednym z priorytetów polityki handlowej.
Zobacz również:
https://www.obserwatorfinansowy.pl/tematyka/makroekonomia/trendy-gospodarcze/problem-przymusu-ekonomicznego-w-polityce-handlowej-chin/
Weźmy na przykład umowę o wzajemnym uznawaniu oceny zgodności pomiędzy UE a USA. Ta mini-umowa przyznaje eksporterom z UE prawo do wprowadzania niektórych produktów przemysłowych na rynek amerykański na podstawie certyfikatu zgodności, gwarantującego, że produkt europejski jest zgodny z odnośnymi amerykańskimi przepisami dotyczącymi produktów w zakresie, na przykład, wymogów kompatybilności elektromagnetycznej. MRA pozwala, by takie certyfikaty były wydawane przez akredytowane laboratoria oceniające zgodność z wymogami, bez potrzeby dalszego testowania i certyfikowania produktów unijnych w Stanach Zjednoczonych. Taki sam przywilej przysługuje amerykańskim eksporterom analogicznych produktów na rynek UE. Tak więc umowy o wzajemnym uznawaniu pozwalają na znaczną redukcję kosztów handlu dwustronnego, bez uszczerbku dla bezpieczeństwa i poziomu jakości towarów importowanych. W literaturze ekonomicznej znajdziemy wiarygodne szacunki wynikających z tych umów korzyści dla handlu. Różne empiryczne szacunki ekonometryczne zgodnie stwierdzają, że MRA podwyższają zwykle wartość eksportu o 15–40 proc., a prawdopodobieństwo eksportu produktów na nowe rynki o nawet 50 proc. (Baller 2007, Cernat 2022).
Takie ułatwienia w handlu mają dziś kluczowe znaczenie dla eksporterów, zwłaszcza wśród MŚP. W toku wieloletniej ewolucji, transakcje handlowe stawały się z czasem coraz bardziej skomplikowane – niezliczone komponenty na różnych etapach łańcucha dostaw wielokrotnie przekraczały granice, zanim trafiły do docelowego konsumenta. Podczas gdy obciążenie transakcji cłami jest dziś na historycznie niskim poziomie, pozataryfowe bariery handlu (PBH) mnożą się jak grzyby po deszczu. Główną przyczyną powstawania PBH jest zwykle brak współpracy w zakresie przepisów. Przepisy odgrywają ważną rolę w realizacji celów polityki publicznej, takich jak bezpieczeństwo konsumentów czy ochrona środowiska, ale mogą znacznie się różnić pomiędzy poszczególnymi krajami. Firmy i produkty związane ze złożonymi łańcuchami dostaw muszą więc spełniać cały szereg rozmaitych krajowych wymogów administracyjnych i technicznych, w tym wymóg testowania i certyfikacji, który może stanowić nadmiernie kosztowną barierę handlu dla eksporterów. W ramach ogólnoeuropejskiej ankiety przedsiębiorstw (Komisja Europejska i UNITC 2016), eksporterzy z UE podawali dobitne przykłady takich barier.
Zobacz również:
https://www.obserwatorfinansowy.pl/tematyka/makroekonomia/trendy-gospodarcze/protekcjonizm-nie-tedy-droga/
Dla porównania, postawmy obok siebie potencjał liberalizacji zasad handlu jaki przedstawia kilka umów o wolnym handlu i dwa projekty mini-umów obecnie dyskutowane na forum Rady Handlu i Technologii. Projekty te mają na celu rozszerzenie aktualnych MRA zawartych pomiędzy UE i USA na maszyny i produkty czystej technologii, co obniżyłoby koszty certyfikacji (na ogół wyższe niż obowiązujące cła w UE i USA na te produkty.) Porównanie potencjalnych skutków umów o wolnym handlu i dwóch proponowanych mini-umów w odniesieniu do przepływów handlowych daje oczywisty obraz: niektóre mini-umowy mogłyby generować maxi-transakcje (wykres).
Podczas gdy umowy o wolnym handlu obejmują „zasadniczo wszelki handel” i eliminują cła obowiązujące w przypadku klauzuli najwyższego uprzywilejowania (KNU), nie wszystkie ich postanowienia skutkują bezpośrednimi obniżkami kosztów dla eksporterów i importerów. W przypadku UE i wielu partnerów handlowych, znaczna część transakcji już dziś nie podlega cłom na mocy KNU. Na przykład ponad 60 proc. importu z Nowej Zelandii już teraz odbywa się bezcłowo na zasadzie KNU, mimo że między UE a Nową Zelandią nie zawarto jeszcze umowy o wolnym handlu. W przypadku Australii odsetek handlu bezcłowego na tej zasadzie jest jeszcze wyższy (76 proc.). Podobnie, ponad 30 proc. importu UE jest wolne of ceł na mocy KNU. Z drugiej strony, umowy o wzajemnym uznawaniu zmniejszają nadmierny koszt procedur oceny zgodności, często o dwucyfrowy odsetek.
Co przyniesie przyszłość?
Te kilka liczb przytoczonych powyżej wskazuje, że choć większość mini-umów nie rzuca się w oczy, niektóre mogą istotnie wpływać na handel międzynarodowy. Prowadzi to do licznych pytań o naturę zjawiska i strategie na przyszłość: czy mini-umowy mają odpowiednią rangę w planowaniu polityki handlowej UE? Czy w dotychczasowych badaniach nad polityką handlową są jakieś białe plamy?
Odpowiedź na pierwsze pytanie brzmi: tak – mini-umowy są ważne z punktu widzenia priorytetów bieżącej polityki handlowej UE. Istnieje szereg świeżych przykładów tego, jak mini-umowy pozwoliły rozwiązać wiele problemów o zasadniczym znaczeniu w perspektywie celów polityki handlowej UE i dla funkcjonowania globalnych łańcuchów dostaw. Mini-umowy pomagają osiągać ważne cele polityki handlowej, wyzwalając konkurencyjność firm unijnych w kluczowych sektorach (np. krytycznych surowców, czystych technologii, technologii cyfrowych itp.). Waga tych celów została ponownie podkreślona przez Przewodniczącą Komisji Europejskiej Von der Leyen w niedawnym orędziu o stanie Unii w 2023 r.
Przechodząc do drugiego pytania, w głównym nurcie badań nad polityką handlową istnieje pewna „biała plama”. Od dawna uznaje się znaczenie środków pozataryfowych i potrzebę ustanowienia ram analitycznych w celu zbadania tego, w jaki sposób różne formy umów handlowych mogą przeciwdziałać powstawaniu tych barier (np. McCalman i in. 2019). Jednak większość dotychczasowych badań i główne ramy analityczne (ekonometria, modelowanie CGE itp.) stosowane do oceny wpływu polityki handlowej na globalne przepływy handlowe najzwyczajniej ignoruje istnienie mini-umów handlowych. W przypadku unijnej polityki handlowej, pomijanie 2000 mini-umów handlowych i ich wpływu na transakcje handlowe w badaniach empirycznych może prowadzić do znacznego zniekształcenia wyników, zważywszy na tak dużą liczbę pominiętych parametrów systemowych.
Wszechobecny charakter mini-umów jest ważny nie tylko z punktu widzenia empirycznych badań handlu zagranicznego. Rzuca on również światło na stosunkowo dużą wagę tych lekceważonych instrumentów polityki handlowej. Znaczenie mini-umów dla zdrowego systemu handlowego najłatwiej zrozumieć poprzez metaforę medyczną. Zdrowie ludzkiego organizmu zależy nie tylko od jego DNA, ale również – i to w sposób krytyczny – od jego mikrobiomu, czyli tysięcy gatunków mikroorganizmów żyjących w jego wnętrzu. Obowiązujące zasady WTO w połączeniu z niezliczonymi dwustronnymi umowami o wolnym handlu stanowią DNA globalnego systemu handlu. Ale podobnie, jak nasze ciała potrzebują – obok DNA – zdrowego mikrobiomu, zdrowy system handlu potrzebuje czegoś więcej niż tylko „wielkich umów”; wymaga złożonej mieszaniny mini-umów, odpowiednika mikrobiologicznego ekosystemu zamieszkującego globalny system handlowy i zapewniającego jego wytrzymałość i elastyczność, tak konieczną w szybko zmieniającej się rzeczywistości biznesowej, technologicznej i politycznej.
Autor wyraża własne opinie, a nie oficjalne stanowisko Komisji Europejskiej.
Lucian Cernat – dyrektor ds. Globalnej Współpracy w zakresie regulacji i międzynarodowych negocjacji dot. zamówień publicznych, Dyrektoriat Generalny ds. Handlu, Komisja Europejska
Artykuł ukazał się w wersji oryginalnej na platformie VoxEU, tam też dostępne są przypisy i bibliografia.
W styczniu 2020 roku Wielka Brytania formalnie opuściła Unię Europejską. Oczekiwane korzyści z brexitu, poza odzyskaniem suwerenności w zakresie kształtowania prawa i zewnętrznych relacji gospodarczych, jednak się nie zmaterializowały. Widoczny jest natomiast spadek wydajności i konkurencyjności brytyjskiej gospodarki, co wpływa także na kondycję rynku pracy.
