(©Envato)
Obwarowanie przyznawania niektórych dotacji na mocy ustawy IRA warunkiem „kupujesz, co amerykańskie” wywołało ostrą krytykę ze strony UE. Sama ustawa zresztą dała impuls do ożywionej debaty o przyszłości polityki przemysłowej w Europie (Eisl 2022, Jenkins i in. 2022, Attinasi i in. 2023a, Bistline i in. 2023, Bouët 2023, Bown 2023, Kleimann i in. 2023, Jansen i in. 2023).
Czy Europa podejmuje wystarczające wysiłki w celu wsparcia swojego przemysłu w przejściu zielonej transformacji? Czy strategia Europy, zbudowana wokół cen emisji dwutlenku węgla, jest właściwa, czy też Unia powinna podążyć śladem IRA, oferując wysokie dotacje ogólne dla poszczególnych sektorów bliskich rynkowi, w połączeniu z surowymi wymogami co do lokalnego wkładu? Czy realizacja ustawy IRA naraża Unię na jakieś ryzyko, i czy w związku z tym pożądana byłaby bardziej stanowcza reakcja?
We wspólnym oświadczeniu my – członkowie i pracownicy niemieckiego Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung oraz francuskiego Conseil d’Analyse Economique – pragniemy zabrać głos w tej debacie. Nasza analiza zawiera kwantyfikację makroekonomicznych skutków wdrożenia ustawy i określa, w jaki sposób Europa może z powodzeniem dokonać zielonej transformacji, wzmacniając jednocześnie swoją gospodarczą i strategiczną odporność oraz unikając zarówno utraty miejsc pracy, jak i pogorszenia jej wydajności, a zarazem podtrzymać solidarność europejską i międzynarodową koordynację.
Minimalny całkowity wpływ ustawy IRA na gospodarkę w skali makro
Nasze pierwsze spostrzeżenie dotyczy tego, że znaczenie IRA należy rozpatrywać w szerszym kontekście. Całkowity szacowany efekt finansowy wdrożenia ustawy w okresie 2023-2031 waha się w szerokim paśmie od 390 mld dol. do 900 mld dol. i jest porównywalny z sumą wartości różnych programów na rzecz celów klimatycznych i wsparcia zielonej transformacji obecnie wdrażanych w UE.
Ponieważ dotacje przewidziane w IRA trzeba będzie sfinansować z bieżących lub przyszłych podatków, spodziewamy się zaledwie marginalnego wpływu per saldo ustawy na gospodarkę w skali makro zarówno w USA, jak i w UE. Znikomy wpływ na produkt w USA wykazany w modelu US-REGEN (Bistline i in. 2023) sugeruje na pierwszy rzut oka, że makroekonomiczne konsekwencje IRA dla krajów europejskich powinny być niewielkie. Potwierdzamy te przewidywania, analizując ekonomiczne implikacje IRA w wielonarodowym, wielosektorowym modelu uwzględniającym powiązania międzygałęziowe (Baqaee i Farhi 2019). Model ten uwzględnia szeroki zakres wzorców substytucji (pomiędzy sektorami, krajami i czynnikami), które mogą odzwierciedlać całą gamę efektów przesunięcia wzdłuż łańcucha dostaw w reakcji na wstrząsy systemowe, takie jak pojawienie się ceł czy dopłat.
Wyniki kalibracji potwierdzają, że przewidywany wpływ ustawy na makroekonomię krajów europejskich w horyzoncie 5-10 lat jest minimalny: realny dochód narodowy w Niemczech nie zmieniłby się, we Francji obniżył o 0,004 proc., a w Europie ogółem spadek wyniósłby 0,001 proc.
Zobacz również:
https://www.obserwatorfinansowy.pl/tematyka/makroekonomia/trendy-gospodarcze/europejska-branza-motoryzacyjna-na-zakrecie/
W niedawnej publikacji wykorzystujący ten sam model Attinasi i in. (2023b) otrzymali znacznie wyższe szacunki wpływu ustawy IRA. Głównym punktem wyjścia dla ich symulacji jest założenie, że dotacje w ramach ustawy IRA będą miały skutki zbliżone do klasycznego wstrząsu handlowego, podobne do wzrostu wydajności netto. My natomiast uwzględniamy fakt, że dotacje trzeba jakoś sfinansować. Attinasi i in. (2023b) zakładają też, że kredyty w ramach IRA przyczynią się do poprawy całkowitej wydajności czynników produkcji (TFP) w niektórych branżach. Jest to założenie, którego wolimy nie przyjmować z powodu braku wystarczająco solidnych dowodów.
Chociaż makroekonomiczne skutki ustawy IRA w USA – a w konsekwencji w krajach europejskich – będą prawdopodobnie niewielkie, nie wyklucza to możliwości wystąpienia istotnych skutków dla poszczególnych branż. Dlatego też przeprowadziliśmy bardziej szczegółową analizę na poziomie sektora.
Wśród sektorów, w przypadku których spodziewamy się szczególnego wpływu IRA uwagę zwraca produkcja pojazdów elektrycznych ze względu na wysokie dotacje do zakupu pojazdów elektrycznych obwarowanych, zgodnie z postanowieniami ustawy IRA, wymogiem lokalnego wkładu. Po pierwsze, należy pamiętać, że Europa wyprzedza USA w zakresie produkcji pojazdów elektrycznych: w 2022 r. produkcja w Europie była nadal około trzy razy wyższa niż w USA (International Council on Clean Transportation 2023). Po drugie, nie spodziewamy się, aby ekspansja amerykańskiego rynku pojazdów elektrycznych „odessała” znaczniejszą część popytu czy produkcji z Europy. Wspomnijmy choćby, że prognozę odsetka pojazdów elektrycznych wśród nowych samochodów w Europie w 2030 r. podniesiono z 40 proc. do prawie 60 proc., a prognozę globalnej sprzedaży pojazdów elektrycznych – z 30 mln do 40 mln (IEA 2022a, 2023). W 2030 r. Europa będzie nadal większym rynkiem zbytu niż USA – sprzedaż wyniesie 10,5 mln pojazdów elektrycznych w porównaniu z 8,2 mln w USA (IEA 2023). Po trzecie, także cła nakładane przez Europę na pojazdy elektryczne są znacznie wyższe niż w USA (10 proc. wobec 2,5 proc.). Odpowiadałoby to dotacji do europejskich pojazdów w wysokości około 3750 dol., przy średniej cenie około 50 000 dol. (Bown 2023). Na koniec fakt, że transport pojazdów elektrycznych jest kosztowny, osłabia przewagę konkurencyjną USA uzyskaną dzięki wdrożeniu IRA.
Zobacz również:
https://www.obserwatorfinansowy.pl/tematyka/makroekonomia/trendy-gospodarcze/strefa-euro-wykazuje-w-obecnym-kryzysie-calkiem-duza-odpornosc/
Kolejna branża zyskująca na pokaźnych dotacjach przewidzianych w IRA to produkcja niskoemisyjnego wodoru. Szacuje się m.in., że dotacje do produkcji przewidziane w ramach IRA natychmiast obniżą koszt produkcji zielonego wodoru w USA z ponad 4 dol./kg do 0,9-1, 2 dol./kg, w porównaniu do 4 euro w Europie (NWR 2022). Ta przewaga kosztowa pod względem ceny stawia zielony wodór na równi z wodorem konwencjonalnym wytwarzanym z paliw kopalnych. Przewyższa ona również szacunkowe koszty transportu ze Stanów do Europy wynoszące od 2,1 do 2,7 dol./kg. Tym niemniej wysokie obecnie koszty transportu w połączeniu ze znacznym popytem na zielony wodór w USA sprawiają, że import większych ilości dotowanego zielonego wodoru z USA do Europy w najbliższych latach jest raczej mało prawdopodobny.
Podsumowując, głębsza analiza sektorowa nie wykazuje oznak poważniejszego zagrożenia dla UE ze strony ustawy IRA.
Unikać wyścigu dotacji – zrewidować system dopłat
W ciągu najbliższego dziesięciolecia, na skutek zielonej transformacji niektóre branże będą potrzebować znacznego i coraz większego wsparcia finansowego ze strony budżetu. Należy jednak unikać bezmyślnego „wyścigu na dotacje” z USA i pomiędzy poszczególnymi państwami członkowskimi UE. W duchu niedawnego artykułu opublikowanego w Vox (Fadinger i in. 2023), podkreślamy znaczenie koordynacji polityki na poziomie UE. Europejska polityka przemysłowa nie powinna być jedynie reakcją odpowiedzi na wdrożenie amerykańskiej ustawy IRA, ale przede wszystkim uwzględniać gospodarcze, społeczne i strategiczne potrzeby Europy oraz jej globalne zaangażowanie w dekarbonizację.
Zobacz również:
https://www.obserwatorfinansowy.pl/tematyka/rynki-finansowe/bankowosc/jackson-hole-2023-strukturalne-zmiany-w-gospodarce-swiatowej/
Strategia IRA, koncentrująca się na dotacjach do produkcji i inwestycji, wydaje się mniej skuteczna w reagowaniu na wyzwania dekarbonizacji niż strategia obrana przez UE, która obejmuje zarówno ceny emisji dwutlenku węgla, jak i celowane interwencje w działalność przemysłową. Tym niemniej Europa powinna wzorować się na prostych i sprawnych rozwiązaniach, jakie przewiduje ustawa IRA i położyć nacisk na uproszczenie i przyspieszenie europejskich procedur przyznawania pomocy. Pomoc ta powinna się koncentrować na sektorach, które generują znaczne środowiskowe i technologiczne pozytywne efekty zewnętrzne oraz tych, w których kraje Unii już mają – albo mogłyby uzyskać – przewagę komparatywną nad partnerami i konkurencją.
Zwiększyć podaż energii i ograniczać zróżnicowanie cen
Nie tyle sama IRA, ile raczej znaczne różnice cen energii obserwowane między UE i USA (Bialek et al. 2023) mogą mieć znaczne skutki makroekonomiczne ze względu na ujemny wpływ na inwestycyjną atrakcyjność Europy i konkurencyjność różnych sektorów jej gospodarki. Dlatego skoordynowane wysiłki na rzecz obniżenia cen energii w Europie mają kluczowe znaczenie. Ważne jest również przyspieszenie rozwoju odnawialnych źródeł energii, co zwiększyłoby jej podaż. W zakresie energetyki konwencjonalnej, Niemcy i Francja przyjęły odmienne strategie; my zaś wzywamy do wzajemnego wsparcia, w szczególności uznania elektrowni atomowych i (gotowych na wodór) elektrowni gazowych za technologie przejściowe na drodze do neutralności klimatycznej w taksonomii UE. Obydwa kraje odniosłyby korzyść ze wspólnych zakupów dużych ilości czystego wodoru od dostawców na całym świecie. Działając razem, powinny one móc w większym stopniu zdywersyfikować import wodoru i jego pochodnych, tym samym zmniejszając zależność Europy od reszty świata (GCEE 2022: ustęp 288 i 518, Bauer i in. 2023). Ponadto obydwa kraje mogą zyskać na zacieśnieniu współpracy pozwalającej rozbudować infrastrukturę energetyczną i wodorową w Europie. Reforma rynków energii powinna być również kluczowym elementem zielonej polityki w całej Europie, z rynkiem hurtowym w roli instrumentu koordynacji, gwarantującego bezpieczną, „odwęgloną” energię elektryczną dostępną po umiarkowanych cenach dla całej Europy.
Zapewnić dostawy surowców, wzmocnić umowy handlowe i współpracę międzynarodową
Na koniec doradzamy zapewnienie dostaw surowców poprzez zacieśnienie współpracy międzynarodowej w oparciu o umowy handlowe, a także stworzenie pozytywnego klimatu dla inwestycji na rzecz rozbudowy krajowych możliwości wytwórczych i przetwórczych. Wniesienie skargi do WTO mogłoby stanowić wyraźny sygnał, że UE opowiada się za multilateralizmem, ale jednocześnie sprowokować działania odwetowe i z dużym prawdopodobieństwem spalić na panewce. Lepsze skutki przyniosłaby współpraca z USA w zakresie określenia zasad przyznawania dotacji powiązanych z ochroną środowiska, szczególnie w celu pogłębienia współpracy handlowej i stworzenia ram współpracy wielostronnej.
Maxime Fajeau, Niklas Garnadt, Veronika Grimm, Sébastien Jean, Thilo Kroeger, Camille Landais, Ulrike M. Malmendier, Christian Ochsner,Hélène Paris, Thomas Philippon, Aurélien Saussay, Monika Schnitzer, Achim Truger, Martin Werding
Artykuł ukazał się w wersji oryginalnej na platformie VoxEU, tam też dostępne są przypisy i bibliografia.
W styczniu 2020 roku Wielka Brytania formalnie opuściła Unię Europejską. Oczekiwane korzyści z brexitu, poza odzyskaniem suwerenności w zakresie kształtowania prawa i zewnętrznych relacji gospodarczych, jednak się nie zmaterializowały. Widoczny jest natomiast spadek wydajności i konkurencyjności brytyjskiej gospodarki, co wpływa także na kondycję rynku pracy.
