(©Envato)
Analizując historię rozwoju sieci bezpieczeństwa finansowego, jak również jej funkcje, nie sposób nie zauważyć, że od zawsze banki centralne odgrywały w niej centralną rolę. Działo się to głównie za sprawą statusu banku centralnego (jako podmiotu o najwyższym poziomie niezależności w ramach safety net) oraz zakresu i charakteru instrumentów, jakimi bank centralny dysponuje.
Najważniejszym z instrumentów jest oczywiście regulowanie podaży pieniądza w ramach funkcji emisyjnej oraz funkcji banku banków (tzw. pożyczkodawcy ostatniej instancji, ang. Lender of Last Resort). Dzięki niemu banki centralne stały się głównym elementem działań antykryzysowych wdrażanych w obliczu pandemii COVID-19. Nie jest to jednak nowością, a potwierdzeniem ich silnej roli w sieci bezpieczeństwa finansowego. Czy jednak zakres ich zaangażowania w funkcjonowanie sieci bezpieczeństwa finansowego ma wpływ na to, jak aktywne są one na polu walki z kryzysami?
Banki centralne i ich rola w sieci bezpieczeństwa finansowego
Aby odpowiedzieć sobie na postawione wyżej pytanie, należy zacząć od określenia możliwych do pełnienia przez bank centralny funkcji w ramach sieci bezpieczeństwa.
Ich pierwszą i podstawową funkcją jest prowadzenie polityki pieniężnej, w ramach której dysponują one szeregiem narzędzi pozwalających oddziaływać na rynek pieniądza, a w konsekwencji także szerzej na sferę realną. Literatura polska i światowa bogate są w liczne badania potwierdzające możliwości oddziaływania (choć oczywiście także ich „skutki uboczne”) przez banki centralne na gospodarki, dzięki prowadzeniu polityki pieniężnej. Warunkiem jednak posiadania tak ważnego oręża w walce z potencjalnymi kryzysami jest uprawnienie do prowadzenia niezależnej polityki pieniężnej, którego nie posiadają banki centralne należące do wspólnych obszarów walutowych (zastrzeżenie to naturalnie nie dotyczy wspólnych obszarów walutowych charakteryzujących się pełną konwergencją z jedną instytucją prowadzącą politykę monetarną – taki stan jest jednak bardzo trudny do osiągnięcia). Uprawnienia te są bowiem zazwyczaj przekazane na poziom centralny, wspólny dla całego obszaru.
Tradycyjnie banki centralne – jako naturalne podmioty nadrzędne względem sektora bankowego – mogą pełnić także funkcje w zakresie polityki mikroostrożnościowej. Prowadząc nadzór nad bankami (a czasem również innymi instytucjami finansowymi), dysponują ciągłą, aktualną informacją o sytuacji w systemie finansowym oraz narzędziami dyscyplinującymi instytucje finansowe.
Globalny kryzys finansowy 2007+ wyniósł banki centralne także do roli liderów polityki makroostrożnościowej. Rekomendacje międzynarodowe wymagają bowiem, aby to banki centralne odgrywały główną rolę w ramach prowadzonego nadzoru makroostrożnościowego ze względu na ich holistyczną perspektywę analizy systemu finansowego oraz gospodarki, co jest niezbędnym warunkiem skutecznie prowadzonej polityki pieniężnej. Prowadzona (samodzielnie lub w ramach organu kolegialnego) polityka makroostrożnościowa dostarcza także dodatkowych narzędzi o charakterze nadzorczym/ostrożnościowym, których zastosowanie wobec instytucji finansowych ma na celu ograniczenie ryzyka systemowego.
Powyższe szerokie doświadczenia w zakresie zarządzania kryzysowego sprawiają, że banki centralne (szczególnie jeśli są mikronadzorcami) są często angażowane także w organizację i stosowanie narzędzi z zakresu restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji banków oraz innych instytucji. Warto tu zwrócić uwagę, że kluczowym czynnikiem sukcesu tego typu działań jest utrzymanie płynności instytucji, a to właśnie bank centralny może dostarczyć ją w nieograniczonej ilości, choć pod wieloma warunkami.
Badania pokazują, że relatywnie najrzadziej banki centralne pełnią funkcję gwarantów depozytów.
Wskazane wyżej funkcje oczywiście nie zawsze stanowią zakres działalności banku centralnego. Organizacja działalności banku centralnego (w tym jej zakres) zależy od rozwiązań krajowych, w tym kształtu sieci bezpieczeństwa finansowego. Banki centralne mogą zatem być uprawnione do prowadzenia jedynie polityki pieniężnej lub nawet wszystkich wskazanych wyżej funkcji safety net.
Czy w czasie kryzysu ma to znaczenie? W tym celu dokonano analizy działań banków centralnych w czasie pierwszej fali pandemii (luty-sierpień 2020) przez pryzmat roli pełnionej w sieci bezpieczeństwa finansowego.
Aktywność banków centralnych UE w obliczu pandemii COVID-19
Uwzględniając uwarunkowania instytucjonalne, należy przede wszystkim stwierdzić, że to właśnie polityka pieniężna była głównym narzędziem w rękach banków centralnych w UE w obliczu kryzysu i przyjmowała wysoce ekspansywny charakter. Zakres wykorzystania narzędzi polityki pieniężnej zależał od przyjętej strategii polityki pieniężnej. Zdecydowanie najszerszym spektrum działania charakteryzowały się banki centralne, których strategia polityki pieniężnej koncentruje się na stabilizowaniu poziomu cen (o ile to one prowadzą politykę pieniężną i nie jest ona przekazana na poziom centralny). W historii niektórych z nich czas pandemii był momentem historycznym, kiedy to doszło do wdrożenia narzędzi luzowania ilościowego po raz pierwszy (np. Chorwacja, Polska, Rumunia).
Polityka bezpośredniego celu inflacyjnego dostarcza zatem szerokiego wachlarza narzędzi walki z kryzysami. Z innej jednak strony – praktyka działań banków centralnych pokazuje, że banki centralne dysponujące szerokim wachlarzem narzędzi reagowały później.
Bez wątpienia zatem czynnik instytucjonalny, tj. zakres uprawnień banku centralnego, jest podstawowym czynnikiem determinującym jego aktywność.
Banki centralne, które przekazały zadania monetarne innej instytucji (centralnej) były pozbawione podstawowego zakresu narzędzi oddziaływania na gospodarkę. Jednocześnie też były znacznie mniej aktywne w innych obszarach działalności sieci bezpieczeństwa finansowego w porównaniu z krajami, które prowadzą politykę pieniężną samodzielnie.
Niezależna polityka pieniężna jest kluczowym elementem działań antykryzysowych, niezależnie od kształtu sieci bezpieczeństwa finansowego.
Jednak to, na ile szeroka jest ogólnie rola banku centralnego w sieci bezpieczeństwa finansowego, miało ograniczony wpływ na zakres i intensywność wykorzystania narzędzi polityki pieniężnej. Przykładowo, banki centralne Czech i Węgier, które reprezentują model działania skupiający w banku centralnym różne funkcje w systemie finansowym (polityka pieniężna, nadzór bankowy, kapitałowy i ubezpieczeniowy, nadzór makroostrożnościowy, resolution oraz udział w zarządzaniu gwarantem depozytów), zdecydowanie różniły się pod względem aktywności działania. Węgry były jednym z najaktywniejszych banków centralnych pod względem wdrażanych środków monetarnych, Czechy były zdecydowanie mniej aktywne.
Potwierdza to wniosek, że niezależna polityka pieniężna jest kluczowym elementem działań antykryzysowych, niezależnie od kształtu sieci bezpieczeństwa finansowego.
Trudno przeprowadzić analogiczną ocenę w odniesieniu do krajów strefy euro, ponieważ tam jedynym bankiem centralnym, który stosował narzędzia polityki pieniężnej był ECB. Odnotować jednak można również zróżnicowaną aktywność banków centralnych strefy euro niezależnie od roli w krajowej sieci bezpieczeństwa finansowego (np. bank centralny Cypru, jako najaktywniejszy bank centralny strefy euro nie reprezentuje najszerszego modelu zaangażowania w działalność safety net).
Zakres udziału banku centralnego w sieci bezpieczeństwa finansowego (w formie innej niż jedynie jako realizator polityki pieniężnej) nie wydaje się być czynnikiem jednoznacznie i kategorycznie decydującym o aktywności banków centralnych. Niemniej jednak na podstawie niektórych przypadków można zauważyć tendencję, zgodnie z którą banki centralne będące jednocześnie nadzorcami mikroostrożnościowymi są aktywniejsze w zakresie wykorzystania narzędzi polityki monetarnej.
Potwierdzałoby to często wykorzystywany argument w dyskusjach na temat potencjalnego połączenia funkcji banku centralnego z nadzorem mikroostrożnościowym, zgodnie z którym takie rozwiązanie sprzyja lepszemu przepływowi informacji, a przede wszystkim umożliwia szybsze i dokładniejsze wykorzystanie danych pochodzących z banków na potrzeby polityki monetarnej i odwrotnie.
Instrumenty polityki pieniężnej są kluczowymi narzędziami w rękach banków centralnych w walce w kryzysem, nawet jeśli mają one możliwość podejmowania działań innych niż monetarne.
Powstaje pytanie, jak chętnie podejmowały działania banki centralne pełniące funkcje inne niż prowadzenie polityki pieniężnej? Posiadały one bowiem uprawnienia do podejmowania szerzej zakrojonych działań. Nie zawsze jednak bank centralny korzystał z takiej możliwości. Analiza pokazuje, że nawet jeśli to działalność na innych polach niż polityka pieniężna była jedyną możliwością interweniowania przez banki centralne (banki strefy euro), to jednak skala i zakres takich interwencji były zdecydowanie ograniczone.
Instrumenty polityki pieniężnej są zatem kluczowymi narzędziami w rękach banków centralnych w walce w kryzysem, nawet jeśli mają one możliwość podejmowania działań innych niż monetarne.
Najbardziej niepokojąca wydaje się bierność w zakresie polityki makroostrożnościowej, w której banki centralne pełnią – w wyniku swoich wpływów – najważniejszą funkcję. W obliczu kryzysu wykorzystanie narzędzi polityki makroostrożnościowej samodzielnie przez banki centralne było jednak bardzo niskie.
Podsumowując, w odpowiedzi na pierwszą falę pandemii, z pewnością doszło do umocnienia roli banków centralnych dzięki wdrożonym, szeroko zakrojonym działaniom z zakresu polityki pieniężnej. Warto jednak wskazać, że sformułowanie ostatecznych wniosków będzie możliwe dopiero w dłuższej perspektywie, po zakończeniu pandemii.
Autorka wyraża jedynie swoje poglądy, które nie powinny być interpretowane jako stanowiska instytucji, z którymi jest związana.