Autor: Paweł Bagiński

Doktor nauk ekonomicznych, politolog. Doradca ekonomiczny w Departamencie Zagranicznym NBP

Multilateralizm à la carte

System wielostronnych instytucji pomocowych sprawdził się na początku pandemii, ale coraz bardziej ewoluuje w kierunku multilateralizmu à la carte. Eksperci OECD w opublikowanym niedawno raporcie Multilateral Development Finance 2020 proponują reformy jako element programu odbudowy globalnej gospodarki po COVID-19.
Multilateralizm à la carte

(©Envato)

Wielostronne instytucje pomocowe to organizacje, programy i fundusze zajmujące się wspieraniem rozwoju społecznego i gospodarczego, przede wszystkim krajów rozwijających się, poprzez przekazywanie pomocy rozwojowej, m.in. w formie darowizn, pożyczek czy doradztwa dla rządów. Kluczową rolę w tym gronie odgrywają instytucje należące do systemu Narodów Zjednoczonych (NZ) oraz wielostronne banki rozwoju, z Grupą Banku Światowego na czele, a także różnego rodzaju fundusze globalne.

Wielostronne instytucje pomocowe odegrały istotną rolę w opanowywaniu kryzysu zdrowotnego, gospodarczego i społecznego będącego skutkiem szybkiego rozprzestrzeniania się pandemii COVID-19. Ich zaangażowanie ocenia się jako bezprecedensowe, jeśli chodzi o skalę i szybkość działania. Podmiotom tym udało się m.in. w ciągu kilku tygodni od ogłoszenia pandemii zgromadzić niemal 250 mld dol. na wsparcie krajów rozwijających się w finansowaniu najpilniejszych potrzeb. Kryzys związany z pandemią ujawnił jednak, po raz kolejny, ograniczenia i wady systemu tych instytucji.

Do takich m.in. wniosków doszli eksperci Organizacji Współpracy Gospodarczej i Rozwoju (OECD) – autorzy opublikowanego niedawno raportu nt. finansowania rozwoju za pośrednictwem wielostronnych instytucji pomocowych: Multilateral Development Finance 2020. Wynika z niego, że choć większość (prawie 72 proc. w 2019 r.) pomocy rozwojowej i humanitarnej adresowanej do biedniejszej części świata jest przekazywana kanałami bilateralnymi (czyli bez pośrednictwa organizacji międzynarodowych), to pomiędzy 2000 a 2018 r. państwa-donatorzy zwiększyły poziom finansowania wielostronnych instytucji pomocowych z 33 mld dol. do niemal 72 mld dol. rocznie. Od lat zwraca się jednak uwagę także na problemy, które wiążą się z przekazywaniem pomocy rozwojowej za pośrednictwem tych podmiotów. Należą do nich m.in. dublowanie się mandatów i zadań, brak koordynacji czy wielość odmiennych i skomplikowanych procedur regulujących transfer środków pomocowych.

Pandemia COVID-19 pozwoliła jeszcze wyraźniej dostrzec niepokojące tendencje w systemie wielostronnych instytucji pomocowych. Eksperci OECD zwrócili uwagę na napięcia w tym systemie negatywnie wpływające na przejrzystość i skuteczność działań poszczególnych instytucji i systemu jako całości. Zidentyfikowali dwa zasadnicze źródła tych napięć:

  1. Zmiany w strukturze systemu: od dłuższego czasu rośnie liczba nowych donatorów (przekazujących wielostronnym instytucjom pomocowym fundusze na działalność rozwojową) oraz samych instytucji pomocowych. W tej pierwszej grupie znajdują się m.in. szybko rozwijające się kraje zaliczane do rynków wschodzących (Chiny, Indie, Zjednoczone Emiraty Arabskie, Turcja itd.), a także firmy i fundacje prywatne. Z kolei nowe wielostronne instytucje pomocowe to m.in. nowe wielostronne banki rozwoju, takie jak Azjatycki Bank Inwestycji Infrastrukturalnych czy Nowy Bank Rozwoju. Efektem zwiększającej się liczby podmiotów jest oczywiście więcej zasobów finansowych bardzo potrzebnych do realizacji przyjętej w 2015 r. Agendy 2030 i Celów Zrównoważonego Rozwoju, ale także tworzenie się wielu nowych kanałów transferu środków pomocowych do finalnych beneficjantów. Wynikająca z tego faktu coraz większa fragmentacja systemu i utrudniona koordynacja działań ogranicza jego przejrzystość i efektywność.
  2. Finansowanie działań pomocowych przez kluczowych donatorów za pośrednictwem wielostronnych instytucji pomocowych, ale nie poprzez wpłacanie środków do budżetów tych instytucji (core contribution), tylko poprzez tworzenie osobnych podmiotów (najczęściej funduszy powierniczych) przy istniejących podmiotach, których działalność regulowana jest odrębnymi przepisami. Są tam gromadzone wpłaty na konkretny cel (tzw. wpłaty naznaczone – earmarked contributions lub earmarked funding) uzgodniony przez kilku donatorów.

Earmarked funding znany jest od dawna i niewątpliwie ma swoje zalety. Spowodował m.in. znaczną ekspansję systemu NZ i objęcie pomocą rozwojową szeregu problemów i wyzwań ściśle niemieszczących się w mandatach wielostronnych instytucji pomocowych. Sprawił też, że system instytucji międzynarodowych ma do dyspozycji więcej funduszy na swoją działalność. Wpłaty naznaczone mają jednak także swoje wady, wśród których najczęściej wymieniane to: nadmierna biurokracja, ograniczenie elastyczności działania instytucji, przy których fundusze powiernicze są tworzone, i konieczność częstych negocjacji z donatorami mającymi własne priorytety.

Z analiz ekspertów OECD wynika, że wzrost funduszy pomocowych kierowanych w ramach earmarked funding odbywa się raczej kosztem pomocy dwustronnej niż klasycznej pomocy wielostronnej (core contributions), co oznacza, że donatorzy traktują instytucje międzynarodowe jako swego rodzaju „agencje wykonawcze” własnych programów pomocowych. Wpłaty naznaczone stanowią największy problem dla systemu NZ. Pojawiają się m.in. porównania NZ do supermarketu, w którym dawcy zawierają transakcje, jakie chcą i tworzą fundusze finansujące cele, które są zgodne z ich politycznymi lub gospodarczymi priorytetami, nie przejmując się mandatem i procedurami organizacji, ale korzystając z ich wsparcia technicznego. Earmarked funding napędzany jest też przez decentralizację zarządzania pomocą rozwojową, czyli coraz częstsze podejmowanie kluczowych decyzji finansowych na poziomie lokalnym – w poszczególnych krajach biorcach.

Donatorzy traktują instytucje międzynarodowe jako swego rodzaju agencje wykonawcze własnych programów pomocowych.

Efektem rosnącej liczby donatorów oraz powszechnego zawierania transakcji typu earmarked funding jest to, że wielostronny system pomocowy stopniowo ewoluuje w kierunku – jak piszą eksperci OECD – multilateralizmu à la carte. Owo podejście à la carte prowadzi stopniowo do przesuwania procesów decyzyjnych i odpowiedzialności z formalnych gremiów wielostronnych instytucji pomocowych do nieformalnych grup donatorów, komplikując i tak już bardzo skomplikowany system wielostronnej współpracy rozwojowej.

Zdaniem autorów raportu Multilateral Development Finance 2020, działania zmierzające do odbudowy globalnej gospodarki po kryzysie (funkcjonujące pod hasłem building back better) powinny uwzględniać poprawę funkcjonowania systemu wielostronnych instytucji pomocowych. OECD proponuje, aby reforma systemu dotyczyła trzech zasadniczych obszarów: zapewnienia odpowiedniego (tj. adekwatnego do potrzeb i zadań) finansowania tych instytucji, poprawy skuteczności ich działania oraz zwiększenia ich przewidywalności i odpowiedzialności, a tym samym zaufania do całego systemu.

Globalne dobra i inwestycje publiczne

Wielkość zasobów finansowych ma oczywiście zasadnicze znaczenie w świetle piętrzących się problemów i wyzwań globalnych. Wiele wielostronnych instytucji pomocowych boryka się nie tyle z brakiem środków, ile z niestabilnym poziomem finansowania, ograniczającym efektywne planowanie i wdrażanie programów i projektów pomocowych. Jest to przede wszystkim problem agencji humanitarnych NZ. Tymczasem aby skutecznie realizować swoją misję (realizacja Agendy 2030 i Celów Zrównoważonego Rozwoju), ale także zmierzyć się z nowymi wyzwaniami rozwojowymi, jak pandemia czy zmiany klimatyczne, wielostronne instytucje pomocowe muszą mieć odpowiednie i przewidywalne zasoby. W tym kontekście – zdaniem OECD – ważne jest zwiększenie przejrzystości ich działań, m.in. poprzez poprawę komunikacji dot. osiąganych rezultatów rozwojowych i lepszą jakość danych.

Druga kwestia to skuteczność i efektywność działania systemu wielostronnych instytucji pomocowych i zapewnienie, że dostarcza on odpowiedniej wartości (value for money) w stosunku do zasobów, które absorbuje. W tym obszarze ważna jest koordynacja działań pomiędzy donatorami finansującymi te instytucje, a także koordynacja i współpraca pomiędzy samymi wielostronnymi instytucjami pomocowymi. Pożądanym celem jest zapewnienie spójności całego systemu poprzez jasny podział zadań, zidentyfikowanie i wykorzystanie synergii między jego elementami, a także – co w praktyce rzadko się zdarza – wygasanie lub łączenie instytucji wielostronnych, których mandaty się zdezaktualizowały lub pokrywają się ze sobą. Kluczowe jest też zwiększenie ich zdolności do mobilizacji prywatnego kapitału na cele rozwojowe.

Trzecia kwestia to odpowiedzialność za wykorzystanie środków (accountability) i zwiększenie zaufania do systemu instytucji wielostronnych. Tu zasadnicze znaczenie ma selektywność i pogłębiona priorytetyzacja działań instytucji wielostronnych w celu optymalizacji wykorzystania ograniczonych zasobów. Nie mniej ważna jest ich zdolność do adaptacji poprzez przyjęcie modelu zarządzania i finansowania dającego wystarczającą elastyczność i zdolność do dostosowywania się do szybko zmieniającego się otoczenia międzynarodowego.

Według ostatnich analiz OECD, cytowanych w raporcie Multilateral Development Finance 2020, tradycyjni donatorzy skupieni w Komitecie Pomocy Rozwojowej OECD (DAC) mają duże oczekiwania odnośnie do przyszłej roli wielostronnych instytucji pomocowych, w tym wielostronnych banków rozwoju (takich jak Grupa Banku Światowego czy regionalne banki rozwoju) w rozwiązywaniu globalnych problemów i wyzwań społeczno-gospodarczych. W dużej mierze od ich decyzji zależeć będzie, w jakim stopniu oczekiwania te zostaną spełnione.

Pomoc rozwojowa po pandemii

OECD zachęca więc kluczowych donatorów, aby wykorzystali wyjątkową sytuację stworzoną przez pandemię COVID-19 do zwiększenia poziomu finansowania instytucji wielostronnych, tak aby dysponowały one wystarczającą niezależnością i większą swobodą w prowadzeniu swej działalności. Powinny jednocześnie zostać wypracowane metodyka i narzędzia pozwalające zwiększyć przejrzystość finansów mobilizowanych przez wielostronne instytucje pomocowe, a także ramy analityczne pozwalające na ocenę i promocję selektywności ich działań jako klucza do zapewnienia bardziej optymalnego wykorzystania zasobów. Zasadne byłoby też dokonanie przeglądu roli i wkładu poszczególnych organizacji wielostronnych w rozwiązywanie kluczowych wyzwań globalnych.

Zasadne byłoby dokonanie przeglądu roli i wkładu poszczególnych organizacji wielostronnych w rozwiązywanie kluczowych wyzwań globalnych.

Po lekturze raportu Multilateral Development Finance 2020 nasuwa się kilka wniosków. Po pierwsze, bolączki systemu wielostronnych instytucji pomocowych znane są od dawna, ale pandemia COVID-19 jeszcze w większym stopniu je uwypukliła. Raport OECD nie jest też specjalnie odkrywczy, jeśli chodzi o kierunki reformy całego systemu, dyskutowane od wielu lat. Moment jednak jest szczególny. System instytucji wielostronnych znalazł się bowiem ostatnio pod dużą presją na demonstrowanie efektów swoich działań.

Po drugie, wielostronne instytucje pomocowe nie są, w przeważającej większości, instytucjami ponadnarodowymi, ale organizacjami międzyrządowymi, w których kluczowe decyzje podejmują rządy suwerennych państw. Bolączki systemu instytucji wielostronnych mają więc swoje źródło przede wszystkim w decyzjach podejmowanych przez rządy. To, że wielostronne instytucje pomocowe nie zawsze są odpowiednio dofinansowane, nie działają według tych samych zasad, mnożą biurokratyczne wymogi itp., w dużym stopniu wynika z ich decyzji. Nie zmienia to oczywiście faktu, że podmioty te mają dość sporą autonomię decyzyjną. I że mają także swoją pracę domową do odrobienia. Dotyczy ona przede wszystkim modelu zarządzania tymi instytucjami, w tym zmian w procedurach wewnętrznych i mentalności personelu, tak aby w świecie po pandemii były one w stanie – w większym niż dotychczas stopniu – działać jako jeden spójny system.

Po trzecie, zadaniem rządów państw przekazujących pomoc rozwojową (a więc także i Polski) i ją otrzymujących powinna być refleksja nad ich długofalową polityką w odniesieniu do systemu wielostronnych instytucji pomocowych w świecie po pandemii. Powinna ona skoncentrować się wokół kilku kluczowych pytań, takich jak:

  1. Jakie są oczekiwania społeczeństw dawców i biorców wobec wielostronnych instytucji pomocowych? Czy powinny one skupiać się tradycyjnie na finansowaniu pomocy dla konkretnych krajów rozwijających się czy też – w większym stopniu – na rozwiązywaniu problemów globalnych i zapewnianiu globalnych dóbr publicznych? Czy powinny koncentrować się na finansowaniu „twardych” projektów z konkretnymi, mierzalnymi rezultatami czy raczej na mniej mierzalnym, ale często skuteczniejszym doradztwie (policy advise) dla rządów państw członkowskich?
  2. Jaka – z perspektywy tak dawców, jak i biorców – jest wartość dodana systemu instytucji wielostronnych i pojedynczych organizacji w stosunku do pomocy rozwojowej kierowanej bezpośrednio do beneficjenta (czyli tzw. pomocy dwustronnej)? Jak umiejętnie wykorzystać zasoby i atuty wielostronnych instytucji pomocowych (takie jak szeroki wachlarz instrumentów finansowania rozwoju, możliwość transferu doświadczeń z jednego kraju do drugiego, bezstronność ocen itp.) w realizacji globalnych celów rozwojowych?
  3. Czy pomoc kierowana za pośrednictwem instytucji wielostronnych ma wzmacniać pomoc dwustronną czy ją uzupełniać? Innymi słowy czy – jako donatorzy – chcemy finansować za pośrednictwem instytucji międzynarodowych uboższych partnerów, którym i tak pomagamy bilateralnie, czy raczej tych, do których własnymi kanałami nie jesteśmy w stanie dotrzeć?
  4. Jakie są zalety i wady wpłat naznaczonych (earmarked funding) w stosunku do wpłat do budżetów instytucji wielostronnych? Jak ograniczyć negatywne konsekwencje tych wpłat dla systemu wielostronnego i poszczególnych jego elementów?
  5. Jaka część funduszy wyasygnowanych w 2020 r. i w kolejnych latach przez rządy (przede wszystkim państw rozwiniętych) w postaci pakietów antykryzysowych może i powinna zostać skierowana na działania instytucji wielostronnych, pomagających krajom o niższych dochodach w zwalczaniu skutków pandemii COVID-19?

Efektem refleksji koncentrującej się wokół tych i wielu innych pytań powinny być racjonalne, bazujące na faktach (evidence) decyzje poszczególnych donatorów dotyczące wielkości wpłat do wielostronnych instytucji pomocowych oraz szeregu innych kwestii i tym samym ich długofalowa polityka wobec tych instytucji.

 

Artykuł wyraża osobiste poglądy autora i nie jest oficjalnym stanowiskiem NBP.

(©Envato)

Tagi


Artykuły powiązane

Pomoc rozwojowa po pandemii

Kategoria: Trendy gospodarcze
Kryzys COVID-19 oznacza zwiększenie luki pomiędzy potrzebami finansowymi krajów rozwijających się, a faktycznymi możliwościami ich finansowania. Stanowi największe wyzwanie dla międzynarodowej współpracy na rzecz rozwoju i systemu pomocowego od II wojny światowej, stawiając pod znakiem zapytania możliwość osiągnięcia Celów Zrównoważonego Rozwoju do 2030 r.
Pomoc rozwojowa po pandemii

Pomoc rozwojowa? - tak, ale również dla sektora prywatnego

Kategoria: Analizy
Polska coraz aktywniej uczestniczy w pomocy rozwojowej dla krajów rozwijających się, mogłaby też w niedługim czasie rozszerzyć swoją działalność o wsparcie dla sektora prywatnego w tych krajach. Potrzebne instrumenty finansowe to pożyczki i gwarancje.
Pomoc rozwojowa? - tak, ale również dla sektora prywatnego

Globalne dobra i inwestycje publiczne

Kategoria: Trendy gospodarcze
Nowy porządek globalny musi uwzględniać kwestię globalnych dóbr publicznych. Jednym z dyskutowanych pomysłów jest koncepcja tzw. globalnych inwestycji publicznych, od lat testowana, choć w mniejszej skali, w Unii Europejskiej.
Globalne dobra i inwestycje publiczne