W niniejszym artykule przeanalizowano zależność UE od towarów będących przedmiotem handlu, wykorzystując dane dotyczące 5400 produktów importowanych w latach 2017-2020. Produkty, od importu których UE jest uzależniona, należą do różnych sektorów, takich jak branże energochłonne, branża medyczna, odnawialne źródła energii i technologie cyfrowe. Chiny wyłaniają się jako główne źródło tych produktów, a za nimi plasują się Stany Zjednoczone i Wietnam. Decydenci mogą wykorzystać te spostrzeżenia do zwiększenia odporności łańcucha dostaw i złagodzenia ryzyka związanego z rozpoznanymi zagrożeniami.
W ciągu ostatnich dziesięcioleci świat doświadczył zmian w postaci długoterminowych złożonych wyzwań społecznych: zmian klimatycznych, starzenia się społeczeństwa oraz masowej cyfryzacji gospodarki i społeczeństwa. Podczas gdy niektóre z nich przyniosły rozliczne możliwości, inne wywarły presję na europejską gospodarkę, przemysł i społeczeństwo. „Kryzys permanentny” czy jak kto woli „epoka chaosu”, objawiając się nieustannymi zakłóceniami i wysoką niepewnością, spotęgowały zawiłość systemu, komplikując wysiłki podejmowane w celu sprostania tym wyzwaniom. Skumulowane skutki pandemii COVID-19, rosyjskiej inwazji na Ukrainę i kryzysu energetycznego nie tylko zwiększyły tarcia geopolityczne, ale także spowodowały głęboką redefinicję architektury i dynamiki globalnych łańcuchów dostaw.
Podczas gdy niektóre koszty społeczne związane z restrukturyzacją globalnych łańcuchów wartości były prawdopodobnie nieuniknione, inne wynikały z dobrze znanych niedoskonałości rynku. Występują one, gdy firmy przedkładają swoje indywidualne interesy – finansowe lub inne – nad szerzej rozumiane kwestie społeczne. Na przykład nadmierne poleganie na określonych obszarach geograficznych w zakresie dostaw takich dóbr strategicznych jak surowce krytyczne, może prowadzić do nieoptymalnych wyników z punktu widzenia interesu społecznego. W tym kontekście decydenci polityczni na całym świecie opracowali nowe strategie polityczne, aby pobudzić konkurencyjność i wzrost gospodarczy, jednocześnie przedziwdziałając zagrożeniom wynikającym ze splotu okoliczności kryzysowych. Wielu z nich kładzie nacisk na zwiększenie odporności gospodarczej i społecznej. W UE zmaterializowało się to w odnowionej strategii przemysłowej, której rdzeniem jest otwarta autonomia strategiczna. Ten nowy program łączy otwartość na handel międzynarodowy z tworzeniem zdolności krajowych w obszarach strategicznych (Komisja Europejska 2021).
W artykule przedstawiamy metodologię pomiaru zależności i podatności UE na zagrożenia. Dokonamy analizy obszarów, w których takie zależności są podatne na stworzone ex-ante ryzyko zakłóceń w łańcuchu dostaw, przez co nasza praca uzupełnia dorobek najnowszych badań (Attinasi i in. 2022, Baldwin 2022, Benoit i in. 2022, Inoue i Todo 2022, Martin i in. 2022, Lebastard i in. 2023, Schwellnus i in. 2023). Naszym celem jest również uzupełnienie ustaleń innych badań dotyczących podatności produktów na zagrożenia o skali globalnej i krajowej (Bonneau i Nakaa 2020, Di Comite i Pasimeni 2023, Jaravel i Mejean 2021, Komisja Europejska 2021, Reiter i Stehrer 2021, EBC 2023, Schwellnus i in. 2023).
Za punkt wyjścia obraliśmy rok 2021. Komisja Europejska zaproponowała wtedy oddolną, opartą na danych metodologię oceny zależności produktowych UE. W niedawnym artykule (Arjona i in. 2023) zaktualizowaliśmy tę metodologię, wykorzystując nowy zbiór danych handlowych FIGARO opracowany przez Komisję Europejską, który dokonuje korekty danych przez uwzględnienie zjawiska reeksportu w handlu międzynarodowym. Brak uwzględnienia reeksportu jest wadą wcześniejszych zbiorów danych handlowych, która może prowadzić do sztucznego zaniżania lub zawyżania liczby produktów zależnych.
Oddolna, oparta na danych metoda wykrywania zależności strategicznych
Nasza analiza koncentruje się na około 5400 produktach importowanych przez UE w latach 2017-2020. Dokonujemy przeglądu i filtrujemy tę listę, aby zidentyfikować podzbiór, w przypadku którego UE doświadcza zależności zewnętrznych. Aby produkt został sklasyfikowany jako zależny od zagranicy za pomocą naszej metody, musi spełniać trzy kryteria: po pierwsze, większość importu tego produktu spoza UE musi pochodzić z mniej niż trzech krajów zagranicznych; po drugie, import danego towaru spoza UE musi stanowić co najmniej 50 proc. jego całkowitego importu do UE; i po trzecie, import spoza UE musi przekraczać całkowity eksport z UE. Następnie dokonujemy oceny względnej rangi każdego z towarów na podstawie trzech wskaźników ekonomicznych stanowiących fundament powyższych kryteriów, grupując je w jednym wskaźniku. Potem wybieramy 10 proc. produktów znajdujących się na czele tak powstałego zestawienia. Krótko mówiąc, nasza metodologia pozwala zidentyfikować te towary, które charakteryzuje nadmierna koncentracja zagranicznych źródeł, znaczny niedobór wewnątrz UE i niskie możliwości substytucji wewnętrznej. Następnie analizujemy towary w obszarach wrażliwych, takich jak ochrona i bezpieczeństwo, branża medyczna i dwojaka transformacja.
Stosując opisaną powyżej metodologię do danych dotyczących importu do UE, wyodrębniamy 204 produkty jako zależne od zagranicy w ramach czterech głównych bloków. Po pierwsze, produkty zależne wykryto w energochłonnych gałęziach przemysłu. Są to głównie surowce wykorzystywane w wielu innych sektorach przemysłowych. Znajdują się wśród nich mangan, nikiel, aluminium, chrom, metale ziem rzadkich, molibden, borany, uran, krzem i magnesy trwałe. Ponadto zidentyfikowano zależności w przypadku tradycyjnych surowców energetycznych, takich jak węgiel, koks naftowy i gazy. Po drugie, istnieją zależności w ramach branży medycznej obejmujące związki heterocykliczne, alkaloidy, leki, witaminy i instrumenty medyczne (np. aparaturę scyntygraficzną, mechanoterapię i urządzenia ortopedyczne). Odnotowujemy również grupę towarów związanych ze zwalczaniem COVID-19, w przypadku których na początku pandemii wystąpiły poważne zakłócenia w łańcuchu dostaw, takie jak rękawice chirurgiczne lub odzież ochronna. Po trzecie, w branży odnawialnych źródeł energii dostrzega się zależności w zakresie surowców koniecznych do produkcji np. ogniw fotowoltaicznych lub lamp LED, a szerzej ujmując, dóbr, na które popyt napędza transformacja ekologiczna. Po czwarte, w domenie cyfrowej wskazujemy produkty takie jak laptopy, telefony komórkowe, monitory i projektory.
Te 204 produkty, w przypadku których UE doświadcza zależności zagranicznych, stanowią około 9,2 proc. całkowitej wartości importu spoza UE. Jeśli chodzi o pochodzenie, Chiny odpowiadają za ponad połowę tej wartości, a następne w kolejności USA i Wietnam – za odpowiednio 9 proc. i 7 proc. Jeśli chodzi o liczbę produktów zależnych, Chiny są pierwszym źródłem dla 64 z nich, następne w kolejności USA dla 38, zaś Rosja dla 15. Badanie liczby produktów, a nie wartości importu, ma kluczowe znaczenie, ponieważ zakłócenia importu towarów, pomimo niskiej wartości tego importu, mogą powodować znaczne skutki społeczne, jak miało to miejsce w przypadku maseczek podczas pandemii COVID-19.
Ryzyko pojawienia się pojedynczych punktów krytycznej słabości systemu
Listę zależności UE w strategicznych ekosystemach można uzupełnić o główne cechy globalnej sieci handlowej w ramach której ma miejsce obrót każdym z 204 zidentyfikowanych produktów. Pozwala nam to wykryć towary, których produkcja jest wysoce skoncentrowana na poziomie światowym i których podaż można uznać za wysoce podatną na zagrożenia w przypadku zakłóceń w łańcuchu dostaw. Nasza analiza dowodzi, że względne ryzyko pojawienia się globalnego pojedynczego punktu krytycznej słabości systemu (SPOF) dla każdego z 204 towarów jest wyższe, gdy pojedynczy eksporter ma kluczowe znaczenie dla dużej liczby krajów w ramach danej sieci handlowej i gdy światowa produkcja jest skoncentrowana w jednym kraju.
Ryzyko globalnego SPOF obliczamy porównując względną pozycję każdego z towarów będących przedmiotem handlu przy użyciu obu powyższych kryteriów. Produkty o najwyższym łącznym ryzyku wystąpienia SPOF znajdują się w dziesiątym decylu rozkładu wszystkich 5400 produktów HS6. Produkty o najniższym ryzyku wystąpienia SPOF znajdują się w najniższych decylach. Po określeniu względnej pozycji każdego produktu będącego przedmiotem handlu, wracamy do uprzednio zidentyfikowanej listy 204 zależności, tak by pomóc decydentom politycznym przy opracowywaniu działań eliminujących lub łagodzących omawiane zagrożenia. Spośród 204 produktów zależnych od UE około 20 proc. znajduje się w najwyższym decylu, a zatem wiąże się z najwyższym ryzykiem wystąpienia SPOF, podczas gdy tylko 6 proc. znajduje się w kategorii najniższego ryzyka. Produkty o najwyższym ryzyku wystąpienia SPOF obejmują towary z branży medycznej (antybiotyki, witaminy, aparatura medyczna i towary związane z COVID-19), cyfrowej (laptopy i części, odbiorniki radiowe i telefony komórkowe) oraz odnawialne źródła energii (oświetlenie LED).
Wnioski
Nasze wyniki sugerują, że nie można złagodzić ryzyka związanego z zależnościami UE za pomocą jednej uniwersalnej polityki. Poprawa szczegółowego zrozumienia strategicznych zależności i globalnych punktów SPOF pozwoliłaby nam na przykład odróżnić produkty, w przypadku których dywersyfikacja za pomocą instrumentów polityki handlowej jest zasadna, od innych produktów, w przypadku których ograniczenie ryzyka powinno polegać na budowaniu potencjału w ramach UE. Ujmując rzecz precyjniej: aby zaradzić zależności UE od produktów, dla których ryzyko wystąpienia SPOF jest niskie, strategia UE powinna dążyć do pełnego zmobilizowania instrumentów polityki handlowej. Z drugiej strony, jeśli zależność UE generuje wysokie ryzyko SPOF, rozwiązania powinny raczej zmierzać w stronę wsparcia dla tworzenia i wdrażania nowych technologii, intensywniejszych badań i rozwoju oraz wzmożonych wysiłków na rzecz obiegu zamkniętego lub gromadzenia zapasów, tak by budować wewnętrzny potencjał UE narzędziami polityki przemysłowej i innowacyjnej.
W tym kontekście w ostatnich latach UE wyposażyła się w zestaw środków politycznych mających na celu ograniczenie jej strategicznych zależności. W przypadku surowców, gdzie zależności UE są znaczące, niedawno przyjęty Akt w sprawie surowców krytycznych (2023) ma na celu wspieranie dostępu UE do bezpiecznych, zdywersyfikowanych, przystępnych cenowo i zrównoważonych dostaw takich materiałów, promując jednocześnie większą zdolność UE do wydobycia, przetwarzania i recyklingu. Europejski Akt w sprawie chipów (2022) i Akt w sprawie przemysłu neutralnego emisyjnie (2023) mają zaś na celu przyspieszenie zdolności produkcyjnych UE odpowiednio w zakresie chipów i paneli słonecznych. Inicjatywy te zakładają kluczową rolę dokładnych i odpowiednich narzędzi monitorowania, zdolnych do wyodrębnienia i dokładnego pomiaru strategicznych zależności. Takie narzędzia powinny również być w stanie identyfikować pojedyncze punkty krytycznej słabości łańcuchów dostaw, a w efekcie tworzyć system wczesnego ostrzegania przed potencjalnymi zakłóceniami tych łańcuchów.
Román Arjona – Główny Ekonomista w Dyrekcji Genralnej ds. Rynku Wewnętrznego, Przemysłu, Przedsiębiorczości i MŚP Komisji Europejskiej
William Connel Garcia – Członek Zespołu Głównego Ekonomisty w Dyrekcji Generalnej ds. Rynku Wewnętrznego, Przemysłu, Przedsiębiorczości i MŚP Komisji Europejskiej
Cristina Herghelegiu – Członek Zespołu Głównego Ekonomisty w Dyrekcji Generalnej ds. Rynku Wewnętrznego, Przemysłu, Przedsiębiorczości i MŚP Komisji Europejskiej
Artykuł ukazał się w wersji oryginalnej na platformie VoxEU, tam też dostępne są przypisy i bibliografia.
W styczniu 2020 roku Wielka Brytania formalnie opuściła Unię Europejską. Oczekiwane korzyści z brexitu, poza odzyskaniem suwerenności w zakresie kształtowania prawa i zewnętrznych relacji gospodarczych, jednak się nie zmaterializowały. Widoczny jest natomiast spadek wydajności i konkurencyjności brytyjskiej gospodarki, co wpływa także na kondycję rynku pracy.
